Значение принципов контрактной системы в сфере закупок для правоприменения и совершенствования законодательства в сфере закупок

Глава 3. Значение принципов контрактной системы в сфере закупок для правоприменения и совершенствования законодательства в сфере закупок

Для правоприменительной практики значение принципов контрактной системы в сфере закупок бесспорно, поскольку система принципов является исходным фундаментом для правильного понимания сущности и природы контрактных правоотношений.

Реализация законно установленных принципов контрактной системы в сфере закупок не лишена недостатков. В частности, федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) действует в нашей стране уже более двух лет. Этого времени, как представляется, вполне достаточно, чтобы подвести первые итоги, обобщить и сформулировать основные недостатки практического и институционального характера при реализации принципов контрактной системы в сфере закупок.

Представляется оправданным проанализировать значение принципа стимулирования инноваций для правоприменения и совершенствования законодательства в сфере закупок. В частности, развитие государственных закупок в сфере инноваций важно не только с точки зрения оптимизации процессов закупок и усовершенствования системы закупочных процедур, но и с точки зрения стимулирования развития сферы инноваций, создания принципиально новых товаров.

Государственные контракты от правительственных организаций на проведение НИОКР в экономически развитых странах являются ключевым инструментом поддержки инновационных малых и средних предприятий. Подобные контракты предполагают тщательное согласование всех основных характеристик инновационных проектов, ожидаемые результаты, сроки исполнения и необходимые затраты. Обычно сумма предполагаемых затрат фиксируется до начала работ, а окончательный расчет осуществляется после их завершения. Субсидии и субвенции обычно предоставляются для поддержки радикальных и рисковых проектов, реализуемых инновационными малыми предприятиями. Государственные контракты обязательно предусматривают следующие важнейшие требования:

- получение исполнителем необходимых результатов по решению научно-технической проблемы, заявленной заказчиком, в течение определенного срока;

- предоставление заказчиком необходимого исполнителю кредитования на весь период выполнения работ;

- гарантии заказчика на приобретение будущих результатов работы исполнителя.1

Действующие правила проведения закупок направлены на внедрение новых подходов к закупкам в сфере инноваций и увеличение числа участников, относящихся к малому и среднему бизнесу, в основном за счет положений Директивы о дроблении лотов и снижения административных барьеров.2 Под новыми подходами к закупкам в сфере инноваций понимается возможность проведения тендера в отношении товаров, которые должны быть разработаны в будущем с учетом пожеланий и требований государственного заказчика. Особенностью проведения тендера в данном случае является наличие наиболее низких требований, относящихся к качественным характеристикам товара. Вопрос о выборе тендерной процедуры также в данном случае наименее урегулирован. Законодатель предоставил больше полномочий заказчику при выборе подходящей процедуры закупок.

В настоящий момент государственная помощь для сферы научных исследований отдельными странами - членами ЕС предоставляется в большинстве случаев в форме грантов. Обоснованием для выделения такого рода грантов обычно является «необходимость помощи, или создание поощрительного эффекта, или побуждение компании к исследованиям, которые при иных условиях она бы не производила».1 Важно отметить, что страны - члены ЕС все больше используют стимулирование интереса частных компаний к разработкам путем так называемых «горизонтальных» правил, легализованных в рамках ЕС. В них включена помощь по направлениям: изменение климата и защита окружающей среды; исследования, развитие и инновации; реструктуризация фирм, попавших в тяжелое положение; помощь малым и средним предприятиям; меры по борьбе с безработицей; обучение; по рисковым капиталовложениям; по услугам общеэкономического интереса.

Очевидно, что для получения одобрения Комиссии ЕС на оказание государственной помощи по любому из этих направлений потребуется также представить доказательства, определенные Комиссией в «рамочных инструкциях», «руководствах» и «общих исключительных пояснениях». А это уже расширяет возможности, весьма ограниченные договорами и директивами ЕС. Есть и пороговые значения, ниже которых помощь может быть оказана без консультаций с Брюсселем («минимальная помощь» - до 200 тыс. евро в течение трех лет). Но создана и матрица несовместимости направлений или целей помощи, которая позволяет контролировать и наказывать в случаях обхода основных положений ЕС или получения одним субъектом рынка помощи по разным каналам.

На базе исследований было подготовлено «Руководство по инновационным решениям в государственном прокьюременте (закупках) - 10 примеров хорошей практики», предлагающее «стандартные» решения при размещении различного рода госзаказов (Реса V. 2012). В нем отмечалось, что базовыми следует принимать следующие положения:

- «предкоммерческий» прокьюремент Pre-Commercial Procurement (РСР) - закупку НИОКР на стадии, предваряющей вывод продукта на рынок. Под РСР понимаются заказы на выполнение прикладных исследований и разработок, разработку (технологического) решения, разработку прототипа, разработку ограниченной партии опытных образцов товара (услуги). Такие заказы используются, как правило, и для финансирования исследований и разработок, необходимых для конкретных государственных (общественных) нужд. При этом, как правило, заказчик одновременно (параллельно) финансирует несколько проектов, предлагающих альтернативные решения одной проблемы, до того момента, пока не сможет убедиться в преимуществе какого-либо одного проекта (научного подхода, технологического решения) и отказаться от финансирования других. Как правило, РСР предполагает полное государственное финансирование;

- инновационный государственный прокьюремент - Public Procurement of Innovative Solutions (PPI), когда государственный заказчик любого уровня должен заказывать «товар» для своих нужд или нужд населения по «инновационным» характеристикам, по крайней мере, отдавая предпочтения при оценке «инновационным» решениям в офертах участников.

К сожалению, приходится отметить, что подобная практика несовместима с действующим в России Законом № 44-ФЗ о размещении госзаказа. Согласно ст. 43 Закона о КС, участник конкурса, аукциона вправе изменить заявку лишь до окончания срока подачи заявок. При этом совершенно ясно, что предусмотреть и описать инновационные решения заранее, до начала исполнения, а иногда и до получения окончательного результата, заказчик не имеет возможности.

Основой государственного строительства и всего законодательства США декларируется обеспечение свободы добросовестной конкуренции. Соответственно, законы, правила, регулирующие организацию и проведение государственного прокьюремента, направлены на обеспечение равных прав всех участников торгов, защиту от монополизации рынка.

Общим правилом является размещение государственного контракта без предоставления каких-либо преимуществ отдельным оферентам. Однако исторически сложилось, что американское законодательство предусматривало определенные льготы и квотировало некоторые виды деятельности для различных групп населения, так называемые "отклонения". Кроме того, в необходимых случаях предусматривались поощрительные меры – «побуждения». Именно они применяются для поддержки инновационных решений.1

Американский законодатель отдает себе отчет в проблемах закупки инновационных продуктов. Поэтому в действующей редакции Правил (Правила закупок для федеральных нужд) предусмотрена такая форма описания технических характеристик предмета закупки, как «указание о целях». Оно используется в тех случаях, когда государственный заказчик считает необходимым оставить оференту максимальную свободу выбора инновационных решений для достижения цели, заданной в приглашении. И это при том, что США - одна из немногих стран, где в прямой форме существует двухэтапный конкурс при проведении госзакупок.2

Что касается самих программ, то они могут быть долгосрочными или краткосрочными. При этом программы могут носить межведомственный и межрегиональный характер, то есть получать финансирование и быть нацеленными на решение проблем как заинтересованных территорий, так и органов власти. Спецификой государственной поддержки инноваций в США являются «законы-программы-планы» по стратегическим направлениям науки, техники и научно-техническим программам. Такие «законопрограммы» носят многолетний характер, и вместе с региональными их насчитывается около трех тысяч.

Основным недостатком действующего российского законодательства о закупках является чрезмерный упор на ценовые критерии при оценке и сопоставлении заявок в ущерб таким критериям, как функциональные и качественные характеристики продукции и квалификация участников конкурса, что является абсолютно неприемлемым для закупок инновационной и научно-технической продукции.

При этом очень важным аспектом является даже не столько материальный ущерб от потраченных государственных средств, а сколько упущенная выгода для развития экономики.1

Анализ международного опыта позволяет сделать вывод о том, что при размещении заказов на НИОКР и закупке инновационной продукции задачей заказчика является не самостоятельный расчет начальной (максимальной) цены контракта, а анализ обоснованности ценовых предложений потенциальных исполнителей на основе аудита структуры и объема планируемых затрат (с привлечением независимых экспертов или передаваемый в случае особенно дорогих и сложных заказов на аутсорсинг профессиональным аудиторским компаниям). При этом предусмотренные зарубежным законодательством процедуры конкурентных переговоров позволяют заказчику оптимизировать стоимость заказа в случае выявления факта завышения цены в предложении потенциального исполнителя.2

Изучение зарубежного опыта позволяет сделать вывод о необходимости нового подхода к определению целей и задач системы государственного заказа, при котором государственный заказ рассматривается в качестве одного из важнейших механизмов государственного регулирования, нацеленного на повышение инновационной активности населения и бизнеса, модернизацию экономики, совершенствование системы государственного управления.

Проведенные исследования показывают, что предусмотренные действующим законодательством формальные процедуры размещения заказов построены таким образом, что государственный заказчик самостоятельно формирует технические задания на выполнение НИОКР, оценивает поданные заявки по критериям, где основное значение имеют цена и сроки выполнения работ, и принимает выполненные работы, ставя под сомнение, нужны ли в дальнейшем результаты для производства инновационной продукции.

Необходимо принципиально разграничить процедуры размещения заказа на создание инновационной продукции, с одной стороны, и механизмы поддержки фундаментальных и поисковых исследований - с другой.

Далее представляется существенным проанализировать значимость принципа эффективности осуществления закупок для правоприменительной практики и совершенствования законодательства в сфере закупок. В частности, проанализируем эффективность реализации норм, регулирующих контракт жизненного цикла. Понятие контракта жизненного цикла (далее - КЖЦ) возникло в российском законодательстве на федеральном уровне только с января 2014 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно ч. 16 ст. 34 Закона № 44-ФЗ под контрактом жизненного цикла понимается контракт, предусматривающий закупку товара или работы (в том числе проектирование, конструирование объекта, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, ремонт и при необходимости эксплуатацию и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта.

Контракт жизненного цикла может быть заключен только в случаях, установленных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла» (далее - Постановление № 1087). Перечень носит закрытый характер и включает в том числе различные объекты сферы транспорта (дороги, порты, метрополитен, воздушные, морские и речные суда), коммунальные объекты, а также уникальные объекты капитального строительства.

Определение контракта жизненного цикла по российскому законодательству сходно с тем понятием, которое используется в мировой практике. Однако, в отличие от зарубежного опыта, контракт жизненного цикла в России представляют собой не одну из форм государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), а являются разновидностью закупок для государственных и муниципальных нужд.

В связи с этим на контракт жизненного цикла распространяются все правила, касающиеся порядка заключения и исполнения (оплаты) государственных контрактов, если иное прямо не установлено законом. В частности, цена контракта жизненного цикла, под которой понимается стоимость жизненного цикла объекта, определяется по общим правилам формирования начальной (максимальной) цены контракта и является существенным условием договора. Метод сопоставимых рыночных цен предполагает анализ рынка на основе, в частности, запроса коммерческих предложений и сравнения с ценами ранее заключенных государственных контрактов (Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567).

Перечень оснований для изменения цены контракта установлен ст. 95 Закона № 44-ФЗ. Он является закрытым, и такое основание, как изменение финансовых показателей (например, валютных курсов, индексов потребительских цен и др.), в нем отсутствует.

Отметим, что недавно в рамках антикризисных мероприятий ст. 95 была дополнена возможностью корректировки цены контракта, в частности с использованием специально утверждаемых индекс-дефляторов. Однако это правило применяется только в отношении определенных видов товаров (работ, услуг) и только в отношении контрактов со сроком исполнения в 2015 году. Между тем очевидно, что контракт жизненного цикла, включающие несколько стадий жизненного цикла, должны заключаться на длительное время, в течение которого экономическая ситуация может существенно измениться. Предполагается, что при расчете начальной (максимальной) цены контракта должны быть учтены определенные прогнозные финансовые показатели. Например, прогнозный индекс инфляции при расчете начальной цены строительства, реконструкции, капитального ремонта в сметной стоимости работ (при расчете цены контракта проектно-сметным методом)1.

Аналогичной является позиция Минэкономразвития России, изложенная в письме от 15.10.2008 № Д05-4421. В данном письме указано, что риски, связанные с инфляцией, можно учесть на стадии формирования начальной (максимальной) цены контракта. Те же инфляционные риски, которые возникли при исполнении контрактов с твердой ценой, относятся к коммерческим рискам подрядчика и не могут быть компенсированы за счет средств государственного бюджета. Подобная трактовка снижает привлекательность контракта жизненного цикла для инвестора, поскольку не позволяет гибко настроить отношения и распределить риски между сторонами. Кроме того, в этом случае интерес финансирующих организаций к проекту незначителен, поскольку отсутствуют вышеуказанные гарантии возвратности долгового финансирования.2

Отсутствие интереса финансирующих организаций может быть связано в том числе с обнаружившейся неопределенностью в части возможности заключения долгосрочных контрактов жизненного цикла, превышающих срок бюджетного планирования. Согласно ч. 3 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ допускается заключение контрактов, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств при выполнении иных условий (решение о бюджетных инвестициях, наличие государственной программы, др.). При этом ни Законом, ни иными подзаконными актами не раскрывается понятие производственного цикла, что порождает дополнительные юридические риски при попытках квалифицировать контракт жизненного цикла как контракт с длительным производственным циклом. Понятие жизненного цикла встречается в нормативных документах, но все же не является достаточным.

Оптимизм кредитных организаций также охлаждает невозможность заключения прямых соглашений, которые давали бы банку право на замену исполнителя в том случае, если действия последнего негативно сказываются на проекте. Такая замена могла бы быть выгодна государству, которое заинтересовано в стабильности и непрерывности исполнения соглашения, и банкам, так как позволяет увеличить шансы на возврат вложенных средств.

Следует обратить внимание и на порядок прекращения контракта. Так, в соответствии с ч. 23 ст. 95 Закона № 44-ФЗ при расторжении контракта в связи с односторонним отказом стороны от исполнения другая сторона вправе потребовать возмещения только фактически понесенного ущерба. Вместе с тем заказчик по контракту вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в случаях, предусмотренных ГК РФ для соответствующих видов договоров, при условии, что это установлено контрактом (как правило, такое условие является стандартным). В отношении подряда (ст. 717) и услуг (ст. 782) ГК РФ предусмотрено, что заказчик вправе в любое время досрочно отказаться от исполнения договора.

Таким образом, при расторжении контракта жизненного цикла отсутствуют эффективные механизмы защиты инвестиций подрядчика. Данное обстоятельство отличается от мировой практики подобных контрактов, когда при прекращении соглашения по обстоятельствам, зависящим от государства, обстоятельствам непреодолимой силы предусматриваются выплаты, гарантирующие интересы кредитных организаций (суммы основного долга с начисленными, но невыплаченными процентами, иные формы компенсаций).

Кроме того, следует отметить, что контракт жизненного цикла за рубежом представляют собой вид долгосрочных контрактов. Как правило, речь идет о проектировании и строительстве комплексного объекта инфраструктуры, капиталоемких вложениях с довольно длительным сроком окупаемости (20 лет и более). Однако по Закону № 44-ФЗ и Постановлению № 1087 контракт жизненного цикла могут применяться в отношении закупок товара и его последующего обслуживания (ремонта), при этом срок действия контракта нормативно не установлен. Данное обстоятельство создает возможность применения контракт жизненного цикла к обычным контрактам поставки, включающим гарантийный ремонт. Несмотря на то что в качестве подобного товара могут выступать только крупные объекты (суда, вагоны метро), говорить о применении международного аналога контракт жизненного цикла здесь вряд ли приходится.

Из приведенного выше анализа видно, что механизм контракт жизненного цикла, предусмотренный Законом № 44-ФЗ, существенным образом отличается от контракта жизненного цикла в международной практике и ставит под сомнение правильность реализации принципа эффективности осуществления закупок в целом. Представляется, в данном случае речь идет о некорректном использовании терминов. Тот институт, который за рубежом носит название контракт жизненного цикла, в Законе № 44-ФЗ отсутствует. Вместо него термин контракт жизненного цикла обозначает лишь один из видов государственных (муниципальных) контрактов.

Однако и здесь законодатель непоследователен. Так, в качестве одного из видов работ (услуг) по контракту жизненного цикла >Законом № 44-ФЗ предусмотрена возможность осуществления эксплуатации объекта. Она указана помимо обслуживания и ремонта и, соответственно, может рассматриваться как целевое использование имущества (например, использование объектов ЖКХ для оказания услуг потребителям по тарифам). Эксплуатация предполагает переход прав владения и пользования объектом подрядчику, для того чтобы он имел беспрепятственный доступ к имуществу.

Представляется, что такая конструкция не свойственна для государственного заказа, основанного на сохранении полного публичного контроля. Отметим, что согласно формулировке Закона № 44-ФЗ эксплуатация предусматривается в контракте при необходимости и в Постановлении № 1087 ни в одном из контрактов не указана. Однако в связи с отсутствием четкой регламентации о том, какие именно работы (услуги) включаются в контракт жизненного цикла, говорить об обязательном или факультативном характере эксплуатации затруднительно.

Говоря о контракте жизненного цикла, стоит отдельно оценить положения Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Концессия является одной из форм ГЧП, что позволяет использовать в отношении данного Закона все механизмы, выработанные международной практикой (этап переговоров на стадии коммерческого закрытия, прямые соглашения с финансирующими организациями, возможность изменения цены соглашения, эффективная структура выплат при расторжении, иные гарантии возвратности вложенных инвестиций).1

Несмотря на то, что в итоговом документе легальное определение платы концедента было исключено, этот инструмент используется в проектах именно с привязкой к качеству обслуживания. С февраля 2015 года использование платы концедента стало возможно в отношении любых объектов концессионных соглашений, а не только в автодорожных проектах, как было ранее.

Развитие концессионного законодательства способствует некоторому сближению концессионной модели с международным опытом реализации контракта жизненного цикла, где используются различные схемы финансирования проектов, включая вовлечение средств конечных потребителей. До 1 февраля 2015 года сбор платы с пользователей объекта соглашения при условии, что концессионеру предоставляется плата концедента, не допускался, что существенно снижало гибкость финансового структурирования проектов.

Более того, в отличие от контракта жизненного цикла по Закону № 44-ФЗ концессионное соглашение может заключаться на срок, превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств (под лимитами бюджетных обязательств понимается объем прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году). Например, согласно ч. 6 ст. 78 БК РФ заключение концессионного соглашения с публичным финансированием на срок более трех лет возможно в случаях, предусмотренных решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом, соответственно, указанными лицами. Вместе с тем в полной мере говорить о том, что зарубежный институт контракта жизненного цикла отражен в Законе № 115-ФЗ, нельзя. В частности, концессия предполагает возникновение только государственной собственности на объект соглашения, в то время как за рубежом имущество по контракту жизненного цикла может находиться как в публичной, так и в частной собственности. Кроме того, концессия, в отличие от контракта жизненного цикла, обязательно включает целевую эксплуатацию объекта, что для классического контракта жизненного цикла не свойственно.

Таким образом, на сегодняшний день механизм контракта жизненного цикла в чистом виде, как он применяется в международной практике, отсутствует в российском законодательстве. Полагаем, что развитие данного механизма в России более целесообразно через доработку концессионной модели как формы ГЧП, более привлекательной для частных инвесторов и капитала, а не в рамках существующего правового регулирования в системе государственных закупок. При этом, на наш взгляд, отдельное внимание следует уделить уточнению положений Закона № 44-ФЗ, исключив возможность осуществления эксплуатации в отношении объектов контракта.

По нашему мнению, применение механизма контракта жизненного цикла по Закону № 44-ФЗ следует ограничить и реформировать его в институт осуществления закупок товаров (работ, услуг), в рамках которого допускается объединение в один лот и, соответственно, в один контракт товаров, работ, услуг, которые в настоящий момент по общему правилу признаются функционально и технологически не связанными друг с другом. В настоящий момент объединение лотов по общему правилу не допускается на основании ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции».

Иными словами, механизм контракта жизненного цикла будет являться способом установления на законодательном уровне перечня товаров, работ, услуг, которые могут считаться функционально и технологически связанными друг с другом (проектирование, строительство; поставка и сервисное обслуживание). Экономическая эффективность и потребность в существовании такого механизма существует давно, и контракт жизненного цикла в действующей редакции позволяет прежде всего преодолевать указанное ограничение на объединение товаров, работ, услуг в один лот.

Ограничение сферы применения Закона № 44-ФЗ при одновременной доработке концессионной модели позволит определить более четко разграничение предмета правового регулирования последнего и Закона № 115-ФЗ, которое в настоящий момент отсутствует.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог проведенному исследованию в рамках представленной магистерской диссертации, представляется необходимым сделать следующие выводы:

1. Контрактная система России - это совокупность взаимообусловленных и связанных между собой различной отраслевой принадлежности правоотношений частного и публичного порядка, функционирующих на федеральном, региональных и муниципальных уровнях, возникающих в силу совершения их участниками, в том числе с использованием единой информационной системы, предусмотренных нормами контрактного права действий по планированию, определению поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществлению, мониторингу, аудиту и контролю в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

2. Принципы контрактной системы - это основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность и главные направления государственной политики в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, определяющие функционирование контрактной системы в целом.

3. Статья 6 Закона о контрактной системе закрепляет следующие принципы контрактной системы: открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок. 

Однако нам представляется верным, что для правильной и полной реализации норм, регулирующих контрактные отношения, складывающиеся при государственных и муниципальных закупках, система принципов контрактных правоотношений должна выглядеть следующим образом: а) принцип открытости и прозрачности; б) принцип эффективности закупок; в) принцип равноправия участников закупок; г) принцип запрета на ограничение допуска к участию в закупке путем установления нереальных требований к участникам закупки; д) принцип, состоящий в том, что контракт присуждается участнику, предложившему лучшие условия исполнения контракта; е) принцип обязательности заключения контракта (договора); ж) принцип обеспечения восстановления нарушенных прав.

4. Принципы открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок выражаются в свободном и безвозмездном доступе всех желающих к информации о закупках. Обеспечить реализацию этого принципа планируется путем создания единой информационной системы.

Принципы открытости и прозрачности также позволяют гражданам и организациям осуществлять общественный контроль за соблюдением требований законодательства России о контрактной системе в сфере закупок. При этом не делается исключений и для закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Следовательно, информацию по закрытым процедурам заказчик не всегда обязан размещать в единой информационной системе, но общественным объединениям и объединениям юридических лиц, осуществляющим общественный контроль, предоставлять обязан. 

5. Принцип стимулирования инноваций подразумевает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Для целей Закона о контрактной системе понятия «инновационность» и высокотехнологичность» не определены. Однако для коммерческих закупок приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 1 ноября 2012 г. № 1618 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли РФ» определено, что относится к инновационной и высокотехнологичной продукции.

Таким образом, Закон о контрактной системе определил для создающейся контрактной системы принцип обеспечения конкуренции и принцип стимулирования инноваций, которые в определенных ситуациях могут конфликтовать друг с другом. Так, например, при описании объекта закупки документация о закупке может содержать указание на товарные знаки, при этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов «или эквивалент», но инновационная продукция отличается улучшенными свойствами по сравнению с имеющимися аналогами. Иными словами, если заказчик хочет закупить инновационную продукцию, которая по определению не должна иметь аналогов, то он формально должен допускать и эквивалент. Каким из принципов заказчику необходимо руководствоваться в спорных ситуациях, - непонятно, так как применив один принцип, он рискует нарушить другой. 

6. Принцип профессионализма заказчиков предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих знаниями и навыками в сфере закупок. Принцип профессионализма заказчик реализует путем создания контрактной службы заказчика или введения должности контрактного управляющего, которые должны качественно и эффективно организовать и реализовать всю деятельность по планированию и осуществлению закупок. Создание такой службы потребует большого количества ресурсов, начиная с формирования штата сотрудников, привлечения высококвалифицированных специалистов и заканчивая их переобучением. Но на данный момент у заказчиков, как правило, имеется лишь один сотрудник, прошедший обучение в сфере закупок, а исходя из смысла закона о контрактной системе, все работники контрактной службы должны пройти обучение в сфере закупок. 

Помимо контрактной службы у заказчика должна быть создана хотя бы одна комиссия по закупкам, в состав которой по замыслу законодателя должны также включаться преимущественно лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок. 

7. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок означает, что контрактная система основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, а также аудита и контроля в сфере закупок. Согласно этому принципу предполагается создать единые механизмы регулирования закупок на всей территории страны, без каких-либо исключений и особенностей для отдельных видов экономической деятельности и отраслевой принадлежности заказчика. При этом, например, Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям на стадии обсуждения законопроекта о контрактной системе именно принцип единства контрактной системы считал основным ее недостатком, предполагающим универсальность продукции, работ, услуг независимо от вида экономической деятельности и отраслевой принадлежности товаропроизводителя, отмечая, что научно-исследовательские работы, особенно проводимые на ранних стадиях исследований, имеют свою специфику, для них характерна высокая степень неопределенности и новизны ожидаемого результата. 

8. Продекларирован законодателем также принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Суть этого принципа обозначена в статье 12 Закона о контрактной системе: лица, ответственные за проведение закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Если опираться на буквальное толкование принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, то в Кодексе РФ об административных правонарушениях можно будет предусмотреть лишь ответственность за недостижение запланированных результатов и за неэффективное использование бюджетных средств. 

9. Анализируя статью 6 Закона о контрактной системе, можно среди принципов выделить принцип эффективности осуществления закупок. Однако в статьях 7-12 Закона о контрактной системе, в которых приводится толкование принципов контрактной системы, такой принцип отдельно не рассматривается, и фраза, читаемая как принцип, является продолжением принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, который в итоге звучит так: «...ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок».

Исходя из этого, законодателю необходимо исправить эту неточность: либо исправить грамматическую ошибку в ст. 6 и слово «эффективности» заменить на слово «эффективность», либо признать наличие принципа эффективности и описать его (по аналогии с другими принципами). 

В целом выделение принципов контрактной системы - основ, на которых базируются все нормы в сфере закупок, - это положительная тенденция, которая может свидетельствовать также о том, что появляются предпосылки для создания самостоятельного правового института контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 26. - ст. 2780.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. – 2013. - № 14. - ст. 1652.
3. О государственном оборонном заказе: федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53 (ч. I). - Ст. 7600.
4. О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1649.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 30.07.2007. - № 31. - Ст. 4015.
6. О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 года» (в ред. от 10.03.2009) : указ Президента РФ от 27 мая 2007 г. № 665 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 23. - Ст. 2748.
7. Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию : Постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 г. № 913 // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 42. - Ст. 5371.
8. О примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу (вместе с Положением о примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу) : постановление Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1275 // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 2 (ч. I). - Ст. 102.
9. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : рспоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489.
10. О разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: письмо Министерства экономического развития РФ от 8 ноября 2013 г. № ОГ-Д28-15539 // Текст письма официально опубликован не был.
11. О разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: письмо Министерства экономического развития РФ от 23 сентября 2013 г. № Д28н-1070 // Текст письма официально опубликован не был.
12. Афонасова М.А., Гантимурова Е.А. Государственный заказ на инновационную продукцию как инструмент повышения инновационной активности в регионе // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - Выпуск № 2(17).
13. Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2013. - № 11.
14. Андреева Л.В. Выбор эксперта в сфере государственных закупок // Аукционный вестник. - 2014. - № 220.
15. Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2013. - № 11. - С. 3 - 16.
16. Андреева Л.В. Формирование контрактной системы в России в условиях экономической интеграции // Юрист. - 2013. - № 14. - С. 3 - 8.
17. Белецкая А.А., Тычинин С.В., Туранин В.Ю. Договорные формы инвестирования в инновации // Современное право. - 2012. - № 2. - С. 41 - 43.
18. Балакин Д. Закупки высокотехнологичной продукции в новом Законе о контрактной системе // Конкуренция и право. - 2013. - № 3. - С. 47 - 48.
19. Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). - М.: Деловой двор, 2013.
20. Беляева О.А. Совершенствование законодательства о размещении заказов для публичных нужд // Законодательство. - 2009. - № 11. - С. 17 – 22.
21. Белов В.Е. Об изменении гражданского законодательства в условиях формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 10.
22. Беляева О.А. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. С постатейными материалами и подзаконными актами. Контрактная система в вопросах и ответах (поглавный). 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Книжный мир, 2014. - 576 с.
23. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2012. - С. 226 - 227.
24. Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Деловой двор, 2014. - 664 с.
25. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование (§ 1 гл. I). - М.: Норма; Инфра-М, 2011. - С. 32-45.
26. Беляева О.А. Контрактная система: основные проблемы правоприменения и пути их преодоления // Журнал российского права. - 2015. - № 7. - С. 34 - 44.
27. Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). - М.: Деловой двор, 2013. - 592 с.
28. Ванчугов М.А. Регулирование в системе государственных закупок продовольствия для обеспечения спецпотребителей: Автореф. ... дис. канд. экон. наук: 08.00.05. - СПб., 2001.
29. Галанов В.А., Гришина О.А., Шибаев С.Р. Государственные закупки и конкуренция. - М., 2010. - С. 238- 246.
30. Гринев В.П. Критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции // Госзакупки.ру. - 2014. - № 10. - С. 26-40.
31. Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. - 2014. - № 12. - С. 19-26.
32. Гунин Д.И. Транспарентность и тайна информации: теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. к.ю.н. Екатеринбург, 2008.
33. Гринев В.П. Обзор подзаконных нормативных правовых актов, принятых в целях реализации Федерального закона о контрактной системе в сфере закупок // Право и экономика. - 2014. - № 4. - С. 28 - 38.
34. Гусев А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал // Российский юридический журнал. - 2012. - № 6. - С. 34-40.
35. Грибанов Д.В. Правовая модель инновационного развития общества // Правоведение. - 2011. - № 1. - С. 37 - 43.
36. Гапанович А.В. Профессионализм заказчика как принцип контрактной системы в сфере закупок // Юрист. - 2014. - № 12. - С. 16 - 20.
37. Гринев В.П. Особенности закупки инновационной и высокотехнологичной продукции в рамках контрактной системы // Право и экономика. - 2014. - № 10. - С. 14 - 20.
38. Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Государство и регулирование инвестиций. - М.: Городец-издат, 2003. - С. 10 - 39.
39. Дмитриева И.К. Государственная контрактная система в смешанной экономике: Автореф. ... дис. канд. экон. наук: 08.00.05. - М., 2003.
40. Инновационная деятельность в терминах и определениях. Нормативно-правовой аспект. 8 февраля 2012 г. // Информационно-аналитический журнал «Новости науки и технологий». - Минск. - 2011. - № 2 (19).
41. Иншакова А.О. Новые формы хозяйствования как слагаемые успеха интеграции РФ в единое экономическое пространство с ЕС // Право и государство: теория и практика. - 2010. - № 10 (70). - С. 98 - 104.
42. Иншакова А.О. Высокие технологии частноправового регулирования наноиндустриализации. - М.: Юрлитинформ, 2013. - 160 с.
43. Иншакова А.О. Новые формы хозяйствования как слагаемые успеха интеграции РФ в единое экономическое пространство с ЕС // Право и государство: теория и практика. - 2010. - № 10 (70). - С. 98 - 104.
44. Курц Н.А. Заключение договоров о государственных и муниципальных закупках: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013.
45. Косарев К.В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Право и экономика. - 2013. - № 7.
46. Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; Отв. ред. Д.Л. Комягин. - М.: Наука, 2014.
47. Карташков П. Контрактная система в судебных решениях // ЭЖ-Юрист. - 2015. - № 34. - С. 6-15.
48. Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. - М., 2010. - С. 48-56.
49. Куличев Р.Б. Контрактная система - новации законодательства // Право и экономика. - 2013. - № 6. - С. 16 - 23.
50. Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. - 2013. - № 8.
51. Международный опыт функционирования контрактных систем. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа. - URL: http://yandex.ru/clck/jsredir, дата обращения 22.10.2015 г.
52. Максимова М.А. Информационное обеспечение контрактной системы как способ реализации отдельных принципов бюджетного права // Финансовое право. - 2014. - № 3. - С. 32 - 38.
53. Международный опыт в реформе системы закупок: уроки для России. - М.: СП РФ, 2012.
54. Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. - 2013. - № 8. - С. 8 - 11.
55. Масленникова Е.В., Осипова И.Н., Николаева А.Е. Комментарий к Федеральному закону «О государственной службе российского казачества», 2014. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа. - Система «Гарант-Максимум», дата обращения 20 ноября 2015 г.
56. Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. - 2010. - № 7. - С. 35-46.
57. Никонова Я.И. Зарубежный опыт финансового обеспечения инновационного развития // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - Выпуск № 3(23).
58. Петров Д.А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. - 2013. - № 3.
59. Писенко К.А. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации. - М., 2010. - С. 40-50.
60. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: Автореф. ... дис. д-ра экон. наук: 08.00.05. - М., 2009. - С. 7-14
61. Симоновский К.В. Нововведения контрактной системы в сфере государственных (муниципальных) закупок // Право в Вооруженных Силах. - 2013. - № 8. - С. 80 - 84.
62. Тасалов Ф.А. Контрактная система: правовое положение экспертов // Конкуренция и право. - 2014. - № 1.
63. Тасалов Ф.А. Принцип развития конкуренции в контрактных системах России и США: понятие, значение, гарантии реализации // Закон. - 2014. - № 5. - С. 146 - 152.
64. Храмкин А.А. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Вводный комментарий директора Института госзакупок, председателя ассоциации экспертов по госзакупкам, к.э.н. А.А. Храмкина. - М.: Юриспруденция, 2013. - 260 с.
65. Храмкин А.А. Контрактная система - особенности и отличия от действующего законодательства // Право и экономика. - 2013. - № 8. - С. 11 - 14.
66. Черемухин С.А. Развитие экономических отношений в системе государственных закупок как условие модернизации экономики России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.01. Тамбов, 2010.
67. Чорновол Е.П. Понятие контрактной системы России в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Право и экономика.- 2015. - № 4. - С. 42 - 46.
68. Шмелева М.В. Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук: 12.00.03. Саратов, 2013.
69. Яковлев П. Госзаказ ждет инноваций // Бюллетень оперативной информации "Московские торги". - 2013. - № 4. - С. 8 - 9.
70. Manuel K.M. Competition in Federal Contracting: An Overview of the Legal Requirements // Congressional Research Service. 2013. P. 13 - 14.
71. Dekel O. The Legal Theory Of Competitive Bidding For Government Contracts // Pub. Cont. L. J. 2008. № 37. P. 240.
72. Thai K.V. Public Procurement Re-examined // Pub. Proc. J. 2001. № 1. P. 27; Savas E.S. Competition and Choise in New York City Social Services // Pub. Administration Rev. 2002. № 1. P. 122.

1 Афонасова М.А., Гантимурова Е.А. Государственный заказ на инновационную продукцию как инструмент повышения инновационной активности в регионе // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - Выпуск № 2(17).

2 Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. - 2013. - № 8. - С. 8 - 11.

1 Никонова Я.И. Зарубежный опыт финансового обеспечения инновационного развития // Вестник Томского государственного университета. Экономика. - 2013. - Выпуск № 3(23).

1 Беляева О.А. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. С постатейными материалами и подзаконными актами. Контрактная система в вопросах и ответах (поглавный). 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Книжный мир, 2014. - 576 с.

2 Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Государственная научно-техническая политика и Федеральная контрактная система: зарубежный опыт и возможности его применения в России // Экономическая наука современной России. - 2008. - № 1.

1 Яковлев П. Госзаказ ждет инноваций // Бюллетень оперативной информации "Московские торги". - 2013. - № 4. - С. 8 - 9.

2 Международный опыт в реформе системы закупок: уроки для России. - М.: СП РФ, 2012.

1 Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567.

2 Беляева О.А. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. С постатейными материалами и подзаконными актами. Контрактная система в вопросах и ответах (поглавный). 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Книжный мир, 2014. - 576 с.

1 Белов В.Е. Об изменении гражданского законодательства в условиях формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 10.