Глава 2. ПРИОРЕТЕНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1. Коррупция в системе угроз экономической безопасности государства

Во время того, как активизируются усилия ряда государств, направленные на ослабление позиций России в политической, экономической, военной и других областях, для нашей страны первоочередной проблемой остается обеспечение национальной безопасности1. Базисом обеспечения национальной безопасности любой страны является состояние ее экономической безопасности2. Именно качество экономического обеспечения национальной безопасности предопределяет существование Российской Федерации, во-первых, как независимого государства, способного обеспечить политическую, социальную и экономическую защиту своих граждан и страны в целом, т.е. обеспечить безопасность. И, во-вторых, как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Таким образом, анализ и оценка состояния экономической безопасности государства являются важнейшими задачами, от качества и объективности выполнения которых зависит дальнейшее построение работы по обеспечению национальной безопасности России. Мы будем понимать под экономической безопасностью, такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, социальная направленность политики, достаточный оборонный потенциал даже при неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов. При этом объектами экономической безопасности Российской Федерации являются личность, общество, государство и основные элементы экономической системы, включая систему институциональных отношений при государственном регулировании экономической деятельности. Экономическая безопасность направлена на устранение возникающих угроз в различных отраслях.

Угрозы в сфере экономики носят комплексный характер, поэтому экономическая безопасность подвержена воздействию со стороны различных факторов, и не только экономических.

Экономические угрозы - это существование и функционирование реальных или потенциальных обстоятельств и сил, которые могут стать деструктивными по отношению к социальной системе, личности путем нанесения им ущерба, разрушения или полного уничтожения. В самой простой классификации угрозы экономической безопасности подразделяются на внутренние и внешние. В российском государстве внутренние экономические угрозы заключаются в следующем: спад прироста населения и его старение; отставание в развитии учреждений социальной сферы; рост правонарушений в сфере экономики, особенно в торговле, внешнеэкономической деятельности, денежном обращении и банковской деятельности; большая разница в доходах населения, когда значительная часть населения (12,6 %) живет за чертой бедности3; недостаточная конкурентоспособность экономики; риск возникновения аварий и катастроф техногенного характера в связи с устареванием оборудования и технологических систем; ненадежное состояние кредитно-банковской системы; изменение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики; несовершенный механизм формирования и проведения экономической политики; рост разрыва в уровне социально-экономического развития субъектов и регионов РФ, города и села и, как следствие, отток молодого населения из маленьких городов, деревень, сёл; низкая инвестиционная активность.

Проанализировав негативные тенденции в экономике России в процессе её реформирования, можно выделить основные внешние экономические угрозы: недоверие зарубежных стран к товарам российского производства; поглощение иностранными фирмами российских предприятий; отсталость транспортной инфраструктуры экспортно-импортных операций; слабый контроль в экспортной и валютной сферах; отсутствие современных технологий на таможенной и государственной границах.

Для анализа угроз представляется плодотворной и их классификация по сферам национальной безопасности: 1) в социальной сфере: происходит снижение уровня здоровья населения, а именно ухудшение физического, психического и генетического здоровья; изменение нравственных устоев, неуверенность в защищённости личности; рост социальных конфликтов и т.д.; 2) в экономической сфере: затянувшийся экономический кризис из-за несовершенства финансовой системы, неблагоприятного состояния инфраструктуры государства и возрастания экономической преступности; 3) в информационной сфере: активное вовлечение средств массовой информации (СМИ) в преднамеренный подрыв социально-политической системы государства.

Для достижения цели настоящего исследования - определения места коррупции в системе угроз экономической безопасности - охарактеризуем коррупцию как остро значимое социальное, политическое и экономическое явление. Оно разрушает основы нормального функционирования государства, влечет за собой отвлечение ресурсов и наносит колоссальный ущерб экономике, т.к. затрагивает все стадии процессов производства и перераспределения ресурсов, нарушает целостность экономических систем, сокращает доходы бюджетов всех уровней. Коррупция сопровождается не только масштабным выводом ресурсов из официального оборота, но и искажением статистической, финансовой, налоговой отчетности, снижением прозрачности экономики4. В коррупционном обороте сконцентрированы огромные ресурсы, которые в случае их легализации могут стать резервом для экономического роста. Значимость противодействия коррупции признается на государственном уровне, эта проблема отмечается в посланиях Президента РФ, в Федеральных законах и других нормативных документах (Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»).

В настоящее время необходимо совершенствование существующих методик индикаторного анализа коррупции как фактора, угрожающего экономической безопасности, оценки коррупционных рисков, эффективности внутренних систем ее выявления и профилактики в государственных органах.

Комплексность, системность и адресная направленность - главная особенность законопроектов, призванных помочь в борьбе с этим сложным явлением. Но все равно сегодня коррупция является наиболее недооцененной и недопонятой угрозой экономической безопасности, т.к. она имеет универсальную природу и относится как к внутренним, так и к внешним угрозам экономической безопасности. Коррупция прежде всего разрушительно воздействует на основы государственного устройства.

В системе угроз экономической безопасности коррупция выходит на ключевую позицию, пронизывающую все сферы социальной жизнедеятельности государства, т.к. масштабы коррупции огромны, она носит комплексный разрушительный характер воздействий на общественные, социальные, экономические и политические отношения, и конкретно на экономику в целом. Коррупция разрушительно влияет на все составные части безопасности, как экономической, так и национальной (информационная, демографическая, военная и др.).

Борьба с коррупцией слишком сложна при настоящем положении дел в российском государстве, поэтому основные принципы противодействия коррупции можно свести к следующим:

-        абсолютная победа над коррупцией невозможна, при этом случаи коррупции для обычного состояния общества (без сильно выраженных внутренних и внешних угроз) будут являться сигналами о неисправностях в методах работы власти;

-        ограничение коррупции не может быть разовой кампанией, необходимы долгосрочные комплексные антикоррупционные программы;

-        недостаточно только законодательных методов борьбы с проявлениями коррупции; более эффективной будет борьба против условий, порождающих коррупцию;

-        власть и общество должны работать сообща для искоренения этого явления, общие силы должны прикладываться постоянно, иметь комплексный характер и охватывать все области проявления коррупции, т.е. антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве и участии гражданского общества;

-        необходимо учитывать, что потери, которые несет российское государство и общество настолько велики, что любые затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу.

В 1960-1980 гг. правительство СССР увеличивало объем экспорта природных ресурсов. К сожалению, доходы от импорта не вкладывались в развитие экономической системы страны, и к 1989 г. ситуация в стране накалилась. Из-за устаревшей экономической системы появилась угроза экономического кризиса. В условиях кризиса начались процессы криминализации общества. Эти процессы идут до сих пор, но сейчас, когда используются новые технологии, преступные действия становятся более продуманными и менее заметными, имеют более организованную форму. Одновременно с перманентным ростом преступности развивались и коррупционные процессы. В результате произошло пропорциональное слияние криминала и коррупции в российском обществе во всех сферах. В настоящее время последствия коррупции настолько разрушительны, что ее необходимо воспринимать на одном уровне с терроризмом, организованной и транснациональной преступностью.

С 1996 г. и по настоящее время ведется глобальное исследование по изучению политических и социальных процессов в странах мира, а именно, исследуется показатель распространенности коррупции в государственном секторе. По методике неправительственной международной организации «Transparency International» рассчитывается индекс восприятия коррупции и составляется рейтинг стран мира. Методика основана на комбинации общедоступных статистических данных и результатов глобального опроса. К примеру, в 2011 г. исследовались 182 страны мира, Россия среди них заняла 143 место с индексом 2,4. В 2012 г. индекс увеличился до 2,8, и Россия заняла 133 место из 176 стран5.

Отношение к коррупции как к второстепенной угрозе экономической безопасности является большим заблуждением, так же как и то, что ее проявление - это норма в процессе реформирования. Основной угрозой со стороны коррупции является то, что она разрушает основы конституционного правового регулирования жизни граждан и основы государственного механизма. В случае возникновения столкновения между личными интересами коррумпированного чиновника и государственными чаще всего чиновники будут действовать, исходя из личной выгоды. Именно благодаря коррумпированности чиновников происходит легализация преступных накоплений в легальную экономику, политические институты, СМИ6. Такой исход разрешения конфликтов прежде всего влияет на статус государственной власти, препятствует эффективному функционированию государства, привносит разногласия в сферы деятельности и создает реальную опасность национальной безопасности. Можно утверждать, что коррупция пробралась на все уровни власти. Коррупция проникла во все уровни распределения и освоения бюджетного финансирования. Злоупотребление и преступные деяния, такие как мошенничество, «откаты», взятки, хищение денежных средств часто встречаются при распределении бюджетных средств. Все эти противозаконные действия невозможны без участия и содействия коррумпированных представителей власти на всех уровнях.

В результате коррупционных действий происходит отток финансовых ресурсов, уход от налогов, отмывание денежных средств, полученных преступным путем, а также так называемые «откаты». Все это влечет за собой ухудшение экономической обстановки внутри страны.

Нельзя сказать, что государственная власть ничего не делает для устранения этой проблемы. Но проводимые в последние годы административные реформы являются неэффективными, они не способны противодействовать, ни уже существующим, ни потенциальным угрозам и проблемам. Прежде всего это происходит из-за того, что к началу реформирования потенциальные угрозы становятся реальными, и план противодействия уже существует.

В связи со сложившимся положением дел можно сделать вывод о потребности в создании нового сектора государственного управления в системе экономической безопасности Российской Федерации.

Также необходимо отметить роль средств массовой информации в борьбе с коррупцией. СМИ в большинстве случаев преподносят информацию, исходя из интересов собственников издания, которыми являются известные властные или коммерческие структуры. Собственники в первую очередь удовлетворяют свои интересы, которые часто переплетаются с коррупционными процессами. Антикоррупционные кампании в СМИ имеют двойственный характер. С одной стороны, они являются фактором, который предостерегает должностные лица от коррупционных действий. С другой стороны, они понижают уровень доверия населения к власти, подтверждают убежденность населения в полной коррумпированности чиновников. Однако чаще всего СМИ выполняют конкретный заказ одних коррумпированных структур на устранение других, например подрывом авторитета в политической или экономической сфере.

Для более полного представления о предмете исследования на основе метода экспертных оценок7 были определены угрозы, при формировании которых среди угрозообразующих факторов наибольшее влияние имели коррупционные проявления. Анализ результатов дал возможность получить оценку системе угроз экономической безопасности относительно их коррумпированности.

Тридцати экспертам было предложено оценить проявление коррупции в угрозах экономической безопасности государства и проранжировать 22 угрозы экономической безопасности государства, присвоив первое место той угрозе, в которой, по их мнению, проявление коррупции имеет наиболее выраженный характер.

В качестве экспертов выступали: профессорско-преподавательский состав университетов; лица, состоящие на службе в правоохранительных органах; государственные служащие. Все эксперты компетентны в области проблемы коррупции.

Анализ экспертной оценки позволил выделить три группы угроз, подверженных разным уровням проявления коррупции.

1.        Угрозы с высоким уровнем проявления коррупции: политико-правовые отношения государства и общества (удельный вес 0,087); военная политика государства (0,07983), экономическое состояние государства, подверженность кризисам (0,07535); ухудшение социального состояния граждан (0,07245); недостаточная конкурентоспособность экономики (0,07272); ненадежное состояние отдельных кредитно-банковских институтов (0,0656); существенная разница в доходах населения (0,05928).

Необходимо отметить, что эксперты присвоили первые четыре места внешним угрозам экономической безопасности. В этих угрозах проявление коррупции наиболее выражено (более 75 %).

2.        Угрозы со средним уровнем проявления коррупции: несовершенный механизм формирования и функционирования экономической политики (0,05611); рост правонарушений в сфере экономики (0,0511); отставание в развитии отраслей и сфер производства, направленных на обеспечение потребностей и нужд человека (0,04821); разрыв в уровне социально-экономического развития субъектов и регионов РФ (0,04557); низкая инвестиционная активность (0,04294); слабый контроль в экспортной и валютной сферах (0,03688); таможенные границы требуют фундаментального обустройства (0,03556).

Проявление угроз этой группы составляет 30% и более.

3.        Угрозы с низким уровнем проявления коррупции: отсталость транспортной инфраструктуры экспортно-импортных операций (0,03424); отставание в развитии учреждений социальной сферы

(0,02528); недоверие зарубежных стран к товарам российского производства (0,02239); изменение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики (0,02291); поглощение иностранными фирмами российских предприятий (0,01554); СМИ (0,0209); устаревание оборудования и технологических систем (0,01395); демографическая ситуация в стране (0,01563).

Проявление коррупции в перечне угроз этой группы минимально.

Отметим, что рассчитанный коэффициент конкордации, равный 0,8266, больше 0,5, что свидетельствует о согласованности мнений экспертов. Значимость полученных коэффициентов была подтверждена по критерию Пирсона.

Подводя итог, стоит отметить следующее: коррупция - это социально опасная, организованная и развитая система, которая проникает во все части общественной жизни, т.к. имеет весомый потенциал в экономической, политической, административной сферах. Следует учитывать, что коррупция на бытовом уровне наименее опасна для государства. С точки зрения комплексности, коррупция представляет собой систему антигосударственных и антисоциальных правонарушений, воздействующих на политическую, правовую, экономическую и прочие сферы государственного управления и общественной жизни. Именно поэтому коррупции следует отвести особое место в системе угроз экономической безопасности, а также своевременно и эффективно разрабатывать меры противодействия коррупционным угрозам. Меры должны соответствовать скорости разрастания коррупционных процессов. Антикоррупционная политика государства должна быть направлена на выявление и предотвращение потенциальных или новых форм и способов коррупционных проявлений.

Все вышеперечисленные меры должны предотвратить проявление коррупции в государственной системе.

2.2. Теоретические основы обеспечительного механизма экономической безопасности государства в сфере налогообложения

Одной из главных обязанностей налогоплательщика является уплата законно установленных налогов (п. 1 ст. 3, подп. 1 п. 1 ст. 23 НК РФ). Достаточно сказать, что налоговые поступления составляют до 85% доходной части бюджета. На протяжении всей истории налоги создавали финансовую основу для реализации государством (иными публично-правовыми образованиями) своих внутренних и внешних функций в интересах всего общества.

Исторически первые государства - восточные деспотии (древние Ассирия, Египет, Вавилон) - нуждались в средствах создания и поддержания систем орошения, необходимых для земледелия, требовавших значительных вложений, которых у государств не было. Так, в Древнем Египте была восточная деспотия с хорошо развитым государственным аппаратом, одной из основных задач которого было поддержание в надлежащем состоянии оросительной ирригационной системы, для чего требовались значительные средства, которые со временем приобрели форму тех или иных налогов8.

Значение обязанности по уплате налогов для современного общества и государства неоднократно подчеркивалось в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В его Постановлении от 23 декабря 1997 г. N 21-П9 отмечено, что «налоги являются важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществление социальной функции государства (статьи 2 и 7 Конституции Российской Федерации). Без поступлений в бюджет налоговых платежей невозможно финансирование предприятий, выполняющих государственный заказ, учреждений здравоохранения, образования, армии, правоохранительных органов и т.д., а следовательно, также выплат заработной платы работникам бюджетной сферы».

В любом государстве налоги являются способом целевого воздействия на отрасли экономики, стимулирования отдельных видов экономической деятельности путем увеличения или уменьшения общего налогового бремени, инструментом реализации социальной политики, финансового обеспечения государственных программ и проч.

Налоги представляют собой основной источник финансирования государственных расходов, а обязанность по их уплате воплощает публичный интерес всех членов общества. Поэтому в Постановлении от 14 июля 2005 г. N 9-П и в Определениях от 27 декабря 2005 г. N 503-О, от 7 ноября 2008 г. N 1049-О-О Конституционный Суд РФ отметил, что обязанность по уплате налогов имеет публично-правовой характер, поскольку налоги, обеспечивая финансовую основу деятельности государства, являются необходимым условием его существования.

Роль налогов, их объективная необходимость были отмечены в трудах К. Маркса, который говорил, что «налог - это материнская грудь, кормящая правительство. Налог - это пятый бог рядом с собственностью, семьей, порядком и религией»10.

Использование в ст. 57 Конституции РФ термина «каждый» применительно к обязанности по уплате налогов подчеркивает ее всеобщий характер. В Постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П Конституционный Суд РФ утверждает, что «налог - необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства».

Принцип всеобщности налогообложения относится к числу важнейших идей финансово-правовой науки. По выражению И.И. Кучерова, он «формирует общее представление о должной, а следовательно, справедливой системе налогов и сборов»11. В связи с этим уместно замечание П.А. Гольбаха: «Необходимо, чтобы налог был всеобщим, это бремя должны нести все подданные; освобождение от налогов создает между гражданами столь же несправедливое, сколь и обидное неравенство, которое обычно благоприятствует лишь тем, кто больше других в состоянии оказывать помощь стране»12.

Известный ученый в области налогового права С.Г. Пепеляев, определяя место этой обязанности в системе обязанностей налогоплательщика, справедливо указал, что «в рамках налогового права обязанность по уплате налога считается основной обязанностью налогоплательщика и является первоосновой, несущей конструкцией его правового статуса, а все прочие обязанности производны от указанной»13.

Данная обязанность является конституционной (ст. 57 Конституции РФ) - впервые за всю историю России и текстуально по сути она воспроизводит высказывание Б. Франклина «платить налоги и умереть должен каждый», которое остается актуальным и по сегодняшний день.

По верному замечанию Р.А. Шепенко, «подобные нормы есть и в конституциях большинства стран мира»14. Причем, как он очень метко подметил, «конституция» и «налог» - два самых распространенных юридических термина, поскольку трудно найти конституцию, в которой бы не упоминался налог, как и трудно представить государство, в котором нет налогов»15.

Реализация налогоплательщиком этой обязанности предполагает своевременную и в полном объеме уплату суммы налога. В свою очередь, налоговый орган, действующий от имени государства, посредством использования всего арсенала правовых средств полномочен обеспечить ее исполнение налогоплательщиком.

Предназначение обеспечительного механизма в налоговых отношениях состоит в том, чтобы снизить риск или минимизировать негативные последствия от неуплаты, неполной уплаты или несвоевременной уплаты налогов и тем самым сформировать у государства уверенность в удовлетворении публичного интереса в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения налогового обязательства.

В налоговом праве такие способы обозначены в гл. 11 НК РФ. Обращает на себя внимание название гл. 11 - «Способы обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов». Законодатель говорит об обязанности по уплате налога во множественном числе, что может создавать неверное представление, будто у налогоплательщика не одна обязанность, а несколько. При этом единственное число используется в названиях структурных единиц НК РФ: разд. IV - «Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов», гл. 8 - «Исполнение обязанности по уплате налогов и сборов», ст. 72 - «Способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов». Представляется, что это лишь техническая неточность, и не более того.

Законодательство о налогах и сборах в отличие от гражданского законодательства использует понятие «обязанность», а не «обязательство». Глава 11 НК РФ в названии содержит термин «обязанность», тогда как в Гражданском кодексе РФ аналогичная гл. 23 называется «Обеспечение исполнения обязательств». Этому терминологическому различию в практическом отношении не следует придавать особое правовое значение, хотя по этому поводу и существует определенная научная дискуссия16, поскольку правоприменитель понятия «налоговая обязанность» и «налоговое обязательство» поместил в одно семантическое поле, заложив в них один смысл. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно (и до принятия Налогового кодекса РФ, и после) в актах использовал понятие «налоговое обязательство»17, существо которого по смыслу ст. 57 Конституции РФ состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный налог, установленный законом18.

Таким образом, объектом правового обеспечения является обязанность налогоплательщика по уплате налога, а точнее - исполнение этой обязанности.

В теории права формы реализации права традиционно делятся на исполнение, использование, соблюдение и применение19.

При исполнении субъекты выполняют возложенные на них обязанности, функции, полномочия, реализуя тем самым соответствующие правовые нормы. Сущность исполнения обязательств составляет совершение обязанным лицом действия, юридическую меру которого определяет его обязанность20.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П, конституционная обязанность каждого налогоплательщика по уплате налогов должна считаться исполненной в тот момент, когда изъятие части его имущества, предназначенной для уплаты в бюджет в качестве налога, фактически произошло. Такое изъятие происходит в момент списания банком с расчетного счета налогоплательщика соответствующих средств в уплату налога. После списания с расчетного счета имущество налогоплательщика уже изъято, т.е. налог уплачен.

В теории налогового права выделяют:

1) общий или добровольный порядок исполнения налоговой обязанности;

2) порядок принудительного исполнения налоговой обязанности.

Если первый реализуется через активные положительные действия налогоплательщиков, то второй - посредством мер принуждения налогового органа и механизма взыскания.

По верному замечанию Б.М. Гонгало, суть всех способов обеспечения обязательств заложена уже в самом наименовании и заключается в создании таких условий, при которых обязательства исполнялись бы надлежащим образом и (или) гарантировался бы имущественный интерес кредитора. «Способами обеспечения обязательств являются установленные законом или договором обеспечительные меры имущественного характера, существующие в виде акцессорных обязательств, стимулирующие должника к исполнению обязательства и (или) иным образом гарантирующие защиту имущественного интереса кредитора в случае неисправности должника»21.

Р.Б. Хаметов и О. Миронова под способами обеспечения исполнения обязательства подразумевают «специальные меры, которые в достаточной степени гарантируют исполнение основного обязательства и стимулируют должника к надлежащему поведению»22.

М.В. Карасева способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов рассматривает как гражданско-правовые и финансово-правовые обеспечительные меры23.

В.В. Кулаков в качестве критерия отнесения тех или иных мер обеспечительного характера к способам обеспечения выделяет способность устанавливать осложнение в обязательстве на стороне должника, т.е. создавать структурно сложное обязательство24.

Е.У. Латыпова определила понятие «способ обеспечения исполнения обязанности по уплате налога» так: «Установленная законом мера по созданию условий для гарантированного взимания налогов и сборов, предотвращению ущерба от неуплаты, неполной или несвоевременной уплаты налогов и сборов, а также побуждению налогоплательщика к точному и полному выполнению своих обязанностей»25.

А.С. Нажесткин определил способы обеспечения как предусмотренные налоговым законодательством правовые средства, направленные на побуждение налогоплательщика (плательщика сборов) совершить действия по уплате в установленных законом размере, порядке и в определенные сроки сумм денежных средств, а также на защиту интересов общества и государства в случае несовершения таких действий26.

Перечисленные в ст. 72 НК РФ способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов (далее также - способы обеспечения) не имеют общую категориальную родовую принадлежность и не образуют единую юридическую конструкцию, что во многом затрудняет их систематизацию.

В то же время цивилистами неоднократно отмечалось, что понятие способов обеспечения исполнения обязательств имеет чисто телеологическую природу, которая раскрывается через их предназначение27.

Если основываться на функциональном подходе, то все способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов, перечисленные в гл. 11 НК РФ, можно разделить на две группы - способы, в основе которых лежит функция:

1) стимулирования (пени (ст. 75), арест имущества (ст. 77), приостановление операций по счетам в банках (ст. 76));

2) гарантирования (залог имущества (ст. 73), поручительство (ст. 74), банковская гарантия (ст. 74.1)).

Данное разделение довольно условно, поскольку отдельные способы обеспечения выполняют обе функции, но одна из них всегда менее выражена.

Например, и аресту имущества, и приостановлению операций по счетам в банках также свойственна функция гарантирования, но ее проявление при этом намного слабее, чем функции стимулирования.

В то же время и залог изначально обладает стимулирующим воздействием на налогоплательщика, являясь дисциплинирующей мерой. Налогоплательщику юридически не безразлична судьба заложенного имущества, поэтому в течение всего периода залоговых отношений он связан с возможным неблагоприятным юридическим эффектом нарушения основного налогового обязательства. А это, в свою очередь, побуждает его к исправному поведению.

Но основное назначение налогового залога состоит в гарантировании, т.е. создании резервного материального источника наполнения бюджета в случае неисполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов. Залог дает государству в лице налогового органа уверенность в том, что публичный интерес в этом случае все равно получит удовлетворение за счет стоимости заложенного имущества налогоплательщика или иного лица, причем первым среди всех остальных, т.е. преимущественно перед другими кредиторами.

Для первой группы способов обеспечения характерно то, что все они выступают мерами принуждения, поэтому по своей публично-правовой природе имеют односторонний, властный характер и применяются исключительно на основании решения налогового органа. Такое обеспечение проявляется в своей активной фазе только после нарушения налогоплательщиком основного налогового обязательства. Налоговый орган действует автономно от волеизъявления налогоплательщика властно-обязывающим образом. Эти способы обеспечения являются следствием нарушения налогоплательщиком законодательства о налогах и сборах и основываются исключительно на императивном методе правового регулирования. В отличие от способов обеспечения второй группы они не имеют аналогов в гражданском законодательстве.

Обеспечительная функция данных правовых средств заключается в создании у налогоплательщика представления о перспективе отягощения его имущественного положения (арест имущества), невозможности осуществления расходных операций в пределах определенной налоговым органом суммы (приостановление операций по счетам в банках) либо появления дополнительного обременения в виде компенсационного платежа (пени) в случае добровольного неисполнения налогового обязательства и предупреждении, таким образом, о его неисправном поведении. Сама по себе угроза неблагоприятного воздействия на него побуждает налогоплательщика к ненарушению публичного интереса. А превращение этой перспективы в действительность будет создавать предпосылку для формирования материального источника погашения налоговой задолженности.

Феномен конфликтности в налоговой сфере исследовали различные ученые28, но наиболее удачно он описан в работах А.В. Демина. Налоговым отношениям, как справедливо отмечает Демин, имманентно присущи «несовпадение интересов налогоплательщика и государства», повышенная «конфликтность налоговых взаимодействий», связанная с односторонне-безвозвратным и индивидуально безвозмездным изъятием собственности налогоплательщика в адрес государства29.

Исследуя причины этой конфликтности, Демин приходит к выводу: во многом они лежат в собственнических инстинктах человека, причем эти инстинкты врожденные, а не приобретаемые в процессе социальной адаптации. Отдавая безвозмездно часть своей собственности в виде налога, человек всякий раз переступает через что-то очень важное в своем существе. Некие внутренние защитные механизмы заставляют человека сопротивляться посягательству на его собственность со стороны кого бы то ни было, включая государство, поскольку стремление к защите своей собственности находится у каждого человека на уровне подсознания. В качестве примера, подтверждающего посыл, касающийся собственнических инстинктов человека, ученый предлагает «отобрать игрушку у ребенка, причем совершенно не важно - свою или чужую»30 и посмотреть на его ответную реакцию. Поэтому, делает вывод Демин, «государство не может здесь полагаться на чувство долга, конформизм, рассудочное осознание частными лицами необходимости уплаты налогов и другие внутренние источники побудительной мотивации»31.

Гарантией правомерной и добросовестной реализации обязанности по уплате налога является возможность применения государством мер дополнительного воздействия на налогоплательщика, в том числе через обеспечительный механизм.

Как верно отметили И.И. Кучеров и А.И. Кикин, «обеспечение исполнения налоговых обязанностей как необходимое условие финансовой самостоятельности государства, а следовательно, его экономической безопасности базируется лишь на потенциальной возможности применения уполномоченными государственными органами мер принуждения в отношении тех лиц, которые их проигнорировали или могут не исполнить»32.

По общему правилу согласно п. 1 ст. 45 НК РФ налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога. Сущность надлежащего исполнения данной обязанности состоит в совершении налогоплательщиком от своего имени и за счет собственных средств действий, направленных на уплату соответствующей суммы налога в бюджет (абз. 5 п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. N 41-О).

Если налогоплательщик добровольно не исполняет конституционную обязанность по уплате налога, то ее исполнение будет произведено налоговым органом в принудительном порядке.

Группа ученых (Е.А. Имыкшенова, В.А. Кинсбурская, В.В. Стрельников33) отмечают двойственную природу приостановления операций по счетам налогоплательщика - организации или индивидуального предпринимателя в банке (ст. 76 НК РФ) и ареста имущества налогоплательщика-организации (ст. 77 НК РФ) и предлагают указанную группу принудительных мер именовать обеспечительно-пресекательными мерами, поскольку ими обеспечивается не добровольное исполнение налоговой обязанности, а стадия ее принудительного исполнения (взыскание налога или сбора).

В основе второй группы способов обеспечения лежит цивилистическое начало (договор). Все они возникли и пришли в налоговое право из гражданского права и сохраняют многие его унаследованные черты. Поэтому в литературе их иногда называют гражданско-правовыми или диспозитивными способами обеспечения.

Инициатором возникновения этих обеспечительных правоотношений выступает сам налогоплательщик. Они не связаны с противоправным поведением налогообязанного лица. Реализация способов обеспечения данной группы основывается на принципе добровольности, происходит со свободного волеизъявления налогоплательщика и подлежит письменному оформлению.

Применение этих способов обеспечения налогового обязательства связывается с привлечением третьих лиц: залогодателя, поручителя и банка (гаранта), не являющихся участниками налогового правоотношения. Смысл задействования третьих лиц состоит в реализации гарантирующей обеспечительной функции: в случае неисполнения налогоплательщиком налогового обязательства государство в лице налоговых органов может рассчитывать на удовлетворение своих имущественных интересов за счет не только самого налогоплательщика, но и имущества третьего лица путем его истребования.

Объединяющей особенностью данной группы способов обеспечения является широкое применение норм гражданского законодательства. В соответствии с п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство к налоговым и другим финансовым отношениям не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В случае с налоговым поручительством «иное» предусмотрено в п. 2 и 6 ст. 74 НК РФ, в случае с налоговым залогом - в п. 3, 4 и 7 ст. 73 НК РФ, и лишь ст. 74.1 НК РФ не содержит отсылочной нормы к гражданскому законодательству.

Между третьими лицами (поручителем, гарантом) и налоговым органом складывается особое неналоговое обязательство по уплате обязательного платежа, имеющего по юридическому содержанию и правовой природе публично-правовой характер: он взыскивается в бюджет в односторонне-властном порядке на началах обязательности и с применением мер государственного принуждения. Основанием возникновения такого обязательства является сложный юридический состав - договор поручительства, факт выдачи банковской гарантии и нарушение обеспеченной ею обязанности налогоплательщика по уплате налога.

Истребуемые с гаранта и поручителя средства квалифицируются законодателем не как налог, а как денежная сумма, они поступают не от участника налогового отношения в смысле ст. 9 НК РФ (банк и поручитель не подпадают под данное в Налоговом кодексе РФ определение налогоплательщика) и не в его рамках, данному платежу принадлежат не все признаки налога в их совокупности (обязательность, индивидуальная безвозмездность, безвозвратность, уплата в бюджет), а лишь их отдельная часть.

Другой особенностью данной группы способов обеспечения является способность заменить обеспечительные меры налогового органа (п. 11 ст. 101 НК РФ) в предусмотренных законом случаях.

Подытоживая сказанное, отметим: в основе построения системы способов обеспечения надлежащего исполнения обязанности по уплате налогов лежит их функциональное назначение, которое сводится к гарантированию имущественных публичных интересов и стимулированию налогообязанных лиц к исправному поведению.

2.3. Конституционно-правовые основы обеспечения безопасности в сфере потребительского рынка в Российской Федерации

Правовое регулирование общественных отношений, касающихся обеспечения безопасности в сфере потребительского рынка, т.е. в связи с разработкой, производством и реализацией товаров, выполнением работ и оказанием услуг, должно быть основано на общих правовых началах, закрепленных в Конституции РФ. Например, положения Основного Закона страны требуют обеспечить каждому человеку достойное существование (ст. 7), а значит, доступное и безопасное потребление, соответствующее стандартам качества. Конституция обязывает оказывать государственную поддержку «слабым субъектам» в рамках системы социального обеспечения как части социальной защиты населения. Так, Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» диктует особые требования и гарантии безопасности в отношении продуктов детского питания (предназначенных для питания детей в возрасте до 14 лет и отвечающих физиологическим потребностям детского организма) и продуктов диетического питания (предназначенных для лечебного и профилактического питания). Конституция РФ также закрепляет приоритет саморегулирования в сфере потребительского рынка, вытекающий из принципа свободы экономической деятельности (ст. 8), что, впрочем, не исключает регулирования (сорегулирования) этих отношений со стороны государства, особенно в связи с обеспечением безопасности и качества товаров, работ и услуг (тем более сегодня вряд ли можно говорить о готовности предпринимателей к ответственному саморегулированию). Гарантированное ст. 34 Конституции РФ право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не должно угрожать безопасности, нарушать права и законные интересы граждан-потребителей (ст. 17), а обеспечение и защита таковых являются обязанностью государства (ст. 2).

При регулировании общественных отношений в сфере потребительского рынка34 некоторые аспекты обеспечения безопасности нашли законодательное закрепление в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей»35, Федеральных законах от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»36, от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»37 и других нормативных актах. В них были определены понятия «безопасность товара, работы и услуги», «безопасность процесса выполнения работы, оказания услуги», «безопасность жизни и здоровья человека», «безопасность продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, переработки, перевозки, утилизации» и ряд других видов безопасности.

С учетом сложившегося правового регулирования в сфере обеспечения безопасности безопасность потребителя следует воспринимать как неотъемлемый элемент безопасности личности, а значит, как составляющую национальной безопасности Российской Федерации, а обеспечение безопасности человека при осуществлении материального и духовного потребления, безопасности товаров, работ и услуг, - как ее подсистему. Следовательно, безопасность в сфере потребительского рынка можно охарактеризовать как комплексное явление, включающее безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды, безопасность хранения, транспортировки и утилизации товаров, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги), продовольственную, информационную, технологическую (производственную) безопасность и т.п.

В рамках правового регулирования отношений по обеспечению безопасности в сфере потребительского рынка неразрывно сочетаются личная (жизнь и здоровье граждан), общественная (установленный порядок производства и потребления материальных и духовных благ) и государственная (стабильность власти и незыблемость строя) безопасность. Следовательно, правовое регулирование безопасности в сфере потребительского рынка должно носить комплексный межотраслевой характер и осуществляться с учетом конституционно закрепленного приоритета интересов человека-потребителя.

Не решен вопрос о разграничении нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере потребительского рынка. Так, ст. 71 Конституции РФ исходит из того, что гражданское, гражданское процессуальное законодательство относится к ведению Федерации. Однако в силу ст. 72 Основного Закона в совместное ведение передаются защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Можно сделать вывод, что часть отношений, связанных с обеспечением безопасности в сфере потребительского рынка, находится в ведении Российской Федерации, а часть - в совместном ведении РФ и ее субъектов. Разграничение их нормотворческой компетенции в исследуемой сфере устанавливается законодательными актами об отдельных видах потребления и безопасности и носит несистемный, фрагментарный характер. В связи с этим предлагаем закрепить соответствующие полномочия органов власти субъектов РФ непосредственно в нормах Закона «О защите прав потребителей».

Также необходимо отметить, что нормотворческая компетенция муниципальных образований в данной области вообще не получила конституционного закрепления. При этом в настоящий момент в правовой системе России четко прослеживается возрастание роли местного самоуправления в регулировании тех или иных общественных отношений, в том числе в сфере потребительского рынка. Статьи 14 - 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо относят к вопросам местного значения создание условий для обеспечения граждан услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также многое другое. Однако полномочия по обеспечению безопасности в сфере потребительского рынка органам местного самоуправления не предоставлены.

В связи с обеспечением безопасности в сфере потребительского рынка важно рассмотреть общественные отношения, касающиеся защиты и реализации законных интересов потребителей (гарантируются нормами Закона РФ «О защите прав потребителей»). Сегодня законные интересы как правовая категория в Конституции и законодательстве полностью не формализованы. В результате данные интересы гарантируются лишь косвенно - посредством либо простого их признания (декларирования), либо упоминания способов их защиты. Если права участников правоотношений определены в соответствующих правовых нормах, то законные интересы - это завуалированный правовой феномен, термин «законные интересы» широко используется в нормативных правовых актах, однако его содержание не раскрывается38.

В отличие от конституционных прав личности, реализация и защита которых в силу ст. 17 Конституции РФ гарантированы государством, законные интересы не обеспечены подобными нормами. Следовательно, базовый объект обеспечения безопасности - интересы личности, общества и государства - не нашел надлежащего юридического закрепления. В результате в настоящее время отсутствует однозначная правовая позиция о том, что представляют собой законные интересы, чем они отличаются от субъективных прав39. Очевидна необходимость конституционного или законодательного определения категории «интерес (законный интерес)», что позволит предусмотреть и формализовать юридические условия их реализации и защиты в процессе обеспечения отдельных видов безопасности (государственной, общественной и личной).

Итак, следует констатировать недостаточное формальное закрепление и несогласованность нормативно-правового регулирования общественных отношений, касающихся обеспечения безопасности в сфере потребительского рынка. Правовое регулирование в данной сфере должно носить комплексный характер и сочетать как публично-правовые, так и частноправовые механизмы, при этом приоритет необходимо отдать именно публично-правовому регулированию, в первую очередь конституционному и административному.

2.4. Деофшоризация российской экономики как инструмент экономической безопасности государства

Льготное налогообложение, защита собственности, финансовая секретность и конфиденциальность валютных операций - все это привлекает частный капитал любого государства мира на «островки финансово-юридической свободы». Принимая во внимание, что исследование офшоров представляет серьезные трудности в связи с отсутствием достоверной информации и ограниченными возможностями легально получить статистические данные, предлагаем выявить причины как привлекательности офшоров, так и проведения государственной политики по укреплению финансовой безопасности государства в части сокращения оттока финансовых средств в офшоры.

Понятие «офшор» (от англ. offshore - вне берега) - финансовые центры, привлекающие иностранный капитал путем предоставления специальных налоговых и других льгот иностранным компаниям, зарегистрированным в стране расположения центра40.

Главным фактором существования офшорных зон выступает экономическая депрессивность отдельных регионов. Страны, исторически обделенные природными и человеческими ресурсами и имеющие сравнительно малый производственный потенциал, в силу национального права на самоопределение разрешают регистрировать на своей территории иностранные субъекты хозяйствования (нерезидентов), устанавливая выгодные для них налоговые режимы. Указанное является дополнительным источником бюджетных средств, освобождая нерезидентов от уплаты налогов или облагая налогами по ставкам, размеры которых значительно ниже ставок, действующих в государствах с развитой рыночной экономикой, т.е. устанавливая особый административно-правовой режим осуществления внешнеторговой и предпринимательской деятельности41.

Основными преимуществами использования офшорных компаний является освобождение от уплаты налога путем оплаты ежегодного регистрационного сбора; отсутствие финансовой отчетности и аудита; отсутствие валютного контроля; конфиденциальность; упрощенная процедура регистрации офшорной компании; дешевое содержание офшорных компаний; отсутствие таможенных сборов и пошлин для иностранных инвесторов; создание новых рабочих мест; право на свободный вывоз иностранного капитала.

Популярность использования офшорных зон в мировой практике объясняется тем, что в них апробируются передовые финансовые технологии и модели, создаются оптимальные возможности для осуществления предпринимательской деятельности. Офшорные юрисдикции в современном мире показывают пример динамичного развития при использовании универсального правового регулирования42. А ориентация большинства юрисдикций «специальных государств-территорий» на англосаксонское хозяйственное законодательство обеспечивает хорошие возможности доступа на мировой рынок43.

Также необходимо отметить, что законодательство в этой сфере динамично развивается. Если в 60 - 70-е гг. законодательная база офшорных центров опиралась на одну из статей английского законодательства, то в настоящее время на территории крупных офшорных зон действуют специальные законы, регулирующие следующие направления создания офшорных компаний: холдинговые и финансовые компании (наиболее распространенные зоны регистрации холдинговых офшоров - Люксембург, Нидерланды, Швейцария, Австрия); международная торговая деятельность через офшорные компании; офшорные банки и трастовые компании; страховая деятельность; инвестиционная деятельность офшорных компаний; управление имуществом через офшорные компании; офшорные лизинговые компании и т.д.44

Сеть офшорных компаний на континенте распределилась неравномерно: 7 офшорных центров находятся в Северной Америке, 25 - в Южной и Центральной Америке, 28 - в Европе, 19 - в Азии, 7 - в Африке и 14 - Океании45. По мнению американского ученого Д. Маршалла, такое расположение офшорных центров свидетельствует о том, что финансовый капитал стал таким же важным элементом мировой экономической системы, как торговый и производительный капитал46.

Главной особенностью законодательства офшорных государств является наличие запрета на ведение финансово-хозяйственной деятельности на территории самой офшорной зоны. Тем самым правительства государств, получающих прибыль от предоставления особого режима на территории офшорных зон, обеспечивают сохранение конкурентоспособности представителей национального бизнеса и поступление в государственный бюджет налоговых платежей от своих резидентов47.

Движущей силой офшоров являются противоречия между государственными и частными интересами. Государство стремится обеспечить экономическую (финансовую) безопасность и развитие экономики в целом, а субъекты хозяйствования тяготеют к максимизации своей прибыли, удовлетворению собственных интересов48.

Двадцать лет назад проблемы офшорного бизнеса в России фактически отсутствовали, так как государство обладало монополией на всю внешнеэкономическую деятельность, отсутствовала свободная конвертация валют, а система экономики страны была практически закрыта. В настоящее время практика использования офшорных компаний в российском бизнесе стала обычным делом. Так, из 3,2 млн офшорных компаний, зарегистрированных в мире, около 60 тыс. - российские компании. Ежегодно за границей регистрируется от 2 до 3 тыс. российских офшорных компаний, в связи с чем по данному показателю Россия является мировым лидером49.

Большая часть внешнеторговых сделок (по продаже нефти, металла, зерна) осуществляется через швейцарских трейдеров, большинство из них используют кантональные спецрежимы офшорного типа. В Швейцарии зарегистрирован один из крупнейших трейдеров по продаже российской нефти и нефтепродуктов Gunvor, трейдер «Газпром экспорта» Gazprom Schweiz AG, Litasco - «Лукойла», ENRC - ММК, Novex Trading - НЛМК, Severstal Export - «Северстали», Mechel Trading AG - «Мечела», Metal Trade Overseas - «Норильского никеля»50.

Заслуживают внимания результаты опроса, проведенного в целях исследования причин использования российскими компаниями офшорных зон. На первом месте - защита собственности, на втором - возможность конфиденциально владеть бизнесом, на третьем - оптимизация налогов51.

Последствия финансового кризиса 2008 года привели к акцентированию внимания мирового сообщества на проблеме офшоризации экономики.

Запретить офшоры полностью, в том числе на основе специальных международных соглашений, достаточно сложно. Для борьбы с офшорами мировые державы создали специальные организации - FATF, OFAC, OLAF, но, несмотря на это, офшоры остаются довольно популярными.

Так, по мнению Н.Г. Дорониной, проблема борьбы с офшорами осложняется тем, что ни Мировой банк, ни Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) не являются сторонниками борьбы против корпоративного способа организации бизнеса. Поэтому на офшорные компании следует распространить такой режим деятельности, который обеспечивал бы прозрачность их операций и ответственность лиц, их совершающих52.

С переходом России на инновационный путь развития экономики место ее в числе мировых технологических держав стало особенно актуальным в последнее время. Однако такие изменения потребовали от политического руководства России решения сложных оптимизационных задач, таких как: использование с максимальной выгодой позитивных эффектов глобализации; обмен идеями, знаниями, технологиями, при этом сохранение государственного суверенитета, прекращение вывода капитала из страны через офшорные и спарринг-офшорные юрисдикции; повышение конкурентоспособности российских товаров (услуг) на мировом рынке и борьба с коррупцией как на государственном уровне, так и на уровне бизнеса.

Это позволяет говорить о новом этапе развития государственной политики России и порождает определенные позитивные решения.

Вопрос деофшоризации российской экономики стал особенно актуален в последнее время, если принимать во внимание современную мировую геополитическую обстановку, способствующую возникновению угроз сформировавшейся финансовой системе государства.

Такие изменения можно связать с двумя факторами - внутренними и внешними. К внутренним относятся: растущая угроза национальной экономической безопасности со стороны офшорной экономики; обескровление бюджета, который зависит от цен на мировом рынке на нефть; «расцвет» коррупции на всех уровнях государственной власти. К внешним факторам относится активизация антиофшорной политики международного сообщества.

Реальная борьба с офшорами на международной арене началась с публикации ОЭСР 2 апреля 2009 г. «черного», «серого» и «белого» списков спарринг-офшорных юрисдикций53.

К примеру, в качестве одного из механизмов борьбы с офшорами в США получила распространение практика экстерриториального действия отдельных законов54. Таким свойством обладают американское антитрестовское законодательство, согласно которому допускается проведение расследований в отношении действий, совершенных американскими или иностранными компаниями за рубежом, если эти действия оказывают негативное влияние на рынок США, а также некоторые американские законы, регулирующие внешнеэкономическую деятельность55. В Великобритании Закон «О противодействии коррупции» 2010 г. применяется в отношении физических и юридических лиц, которые имеют тесную связь с этим государством. Экстерриториальное действие национального законодательства позволяет вывести из тени участников офшорных компаний.

Страны ЕС с 2010 года приняли решение о внесении изменения в схему взимания НДС, а именно: в стране местонахождения не поставщика, как было ранее, а заказчика (покупателя), что позволило остановить самый распространенный вид мошенничества с использованием офшоров56.

Разделяем точку зрения А.П. Матусевича, который выделил два аспекта рассмотрения взаимосвязи «Россия - офшорный бизнес»: использование российскими предприятиями внутренних российских офшоров и операции российских предприятий в зарубежных офшорных центрах57.

Первые попытки нормативного регулирования осуществил в России Центральный банк Российской Федерации: установив определение резидентов офшорных зон58, он ввел порядок валютного регулирования в зонах59, определил перечень офшорных зон60, назначил порядок резервирования денежных средств под операции кредитных организаций с резидентами офшорных зон61.

В 2007 году Министерство финансов Российской Федерации утвердило новый перечень офшорных зон62, на сегодняшней день в него входят 42 офшорные зоны.

Помимо вывода российского капитала через офшорные сети в 90-х годах XX века в нашей стране также имелась практика создания двух офшорных зон: зоны экономического благоприятствования (ЗЭБ) «Ингушетия» и зоны льготного налогообложения в Республике Калмыкия63.

В докладе руководителя Межведомственной рабочей группы по выявлению и пресечению незаконных финансовых операций В. Зубкова говорится, что из России за рубеж было выведено в 2011 г. около 1 трлн руб. (4% ВВП) через фирмы-однодневки64.

Знаковым событием для России стало ее присоединение в 2011 году к многосторонней Конвенции о взаимной административной помощи по налоговым делам65.

Так, в 2011 - 2013 гг. в России началась борьба в отношении офшоров - деофшоризация. Она выразилась уже в реально осуществленных изменениях в законодательстве: в Налоговый кодекс Российской Федерации66 были внесены серьезные новации по трансфертному ценообразованию, введен обязательный контроль всех внешнеторговых сделок с офшорными компаниями на сумму более 60 млн руб. в год, определен четкий круг лиц взаимозависимых, прописаны порядок и методы определения рыночной цены для целей налогообложения67, а также новый порядок применения штрафных санкций.

Также законодательно закреплена обязанность банков предоставлять информацию налоговым органам по банковским счетам клиентов, если это предусмотрено действующими СИДН.

Так называемая политика деофшоризации тесно связана с борьбой с коррупцией, ее разрушительными последствиями для развития российской экономики. Коррупция как порождает отток денег в офшоры, так и подпитывается офшорными капиталами.

Недаром Россию рассматривают в качестве «клондайка» для зарабатывания капиталов, а заграницу - как удобное место для проживания.

Результатом решения вопроса с офшорами стало негласное поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина: «Год на то, чтобы вернуть в Россию все выведенные за границу активы»68. Данный наказ является частным случаем «ручного» управления экономикой государства и примером отсутствия легального закрепления пределов полномочий Президента Российской Федерации.

Аналогичная позиция представлена в работе российских ученых, указывающих на необходимость разработки и принятия Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» - своеобразного кодекса президентской власти, расшифровывающего во всех нюансах его конституционные и иные полномочия69.

В своем бюджетном послании Президент Российской Федерации дал поручение специальным ведомствам разработать антиофшорные меры70. Однако разработке эффективной политики деофшоризации мешает отсутствие общей позиции Минэкономразвития России, Антимонопольного комитета, президентского Совета по кодификации, Государственной Думы по данной проблеме. Именно поэтому на сегодняшний день в условиях мирового финансового кризиса «ручное» управление - одна из эффективных мер по деофшоризации в современных российских реалиях.

Многие перспективные инициативы по деофшоризации вызывают жесткое сопротивление политической и бизнес-элиты, в результате до сих пор не принята ни одна из программ по деофшоризации71.

На площадке Информагентства «Интерфакс» 4 июля 2014 года состоялась презентация Доклада «Деофшоризация российской экономики. Пути и меры», разработанного группой экспертов при участии директора Института новой экономики Государственного университета управления академика РАН Сергея Глазьева72. Разработанная Экспертным управлением Президента РФ программа деофшоризации российской экономики «Повышение привлекательности российской юрисдикции для ведения бизнеса» ставит перед собой ложные цели. В ее основе лежит улучшение привлекательности российской экономики для инвесторов, а вот борьба с уклонением от уплаты налогов (ухода от налогов) оставлена без внимания.

Кроме того, Следственный комитет предлагает свои меры борьбы с офшорами - ввести запрет на умышленную неуплату налогов путем злоупотребления гражданскими правами73.

В своем докладе старший инспектор СКР Георгий Смирнов предлагает расширить и уголовную ответственность за умышленную неуплату налогов путем злоупотребления гражданскими правами. «При этом целесообразно одновременно провести налоговую амнистию, которая позволит налогоплательщикам, продолжающим после введения уголовной ответственности практиковать подобного рода схемы, перевести свою деятельность в законное правовое русло»74.

Изложенное выше свидетельствует о том, что проблема деофшоризации российской экономики носит комплексный характер, поэтому ее решение должно быть комплексным, системным и иметь стратегическую направленность. В первую очередь остро необходимы совершенствование национального законодательства в части повышения привлекательности российской юрисдикции для бизнеса, акцент на укреплении и защите института собственности, системной модернизации налоговой политики для последующей гармонизации российского законодательства с налоговыми системами зарубежных стран - основных экономических партнеров России, наряду с созданием устойчивого механизма финансовой безопасности государства.

Вопросы деофшоризации, на наш взгляд, в первую очередь нужно решать системно, для чего является важным:

- реформирование политической и экономической системы России (поддержание социальной стабильности, с одновременным обеспечением мер финансовой безопасности, в том числе путем противодействия вывоза капитала через фирмы-однодневки);

- кардинально изменить условия для осуществления внешней и внутренней торговли;

- налоговое стимулирование инвесторов в российскую юрисдикцию (в части увеличения притоков прямых инвестиций и снижения темпов инфляции);

- ужесточение степени ответственности за нарушение налогового законодательства;

- международное сотрудничество по обмену налоговой информацией и по раскрытию фискальных нарушений.

Многие нормативные акты в Российской Федерации базируются на принципах экономической свободы и конкуренции, признанных международным сообществом, а также на конституционном принципе, гарантирующем обеспечение государством единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8 Конституции РФ)75. Поэтому для реализации указанных вопросов необходимо разработать концепцию развития российского законодательства об офшорных зонах, предусматривающую:

государственное регулирование:

- принять на федеральном уровне Закон «О регулировании офшорных зон», предусмотрев в нем единую терминологию, действующую во всех правовых системах;

- разработать единый перечень зарубежных офшорных зон;

- принять Закон «О национальной компании», предусмотрев возможность контроля государством госкорпораций, снизив риск возможности перехода национальной компании под контроль иностранных ТНК76;

- реформировать структуру контрольно-надзорных органов Российской Федерации, создав финансовую полицию;

антимонопольное регулирование:

- запрет на государственную поддержку в части выдачи кредитов, государственных гарантий организациям, зарегистрированным вне территории Российской Федерации;

- обеспечить контроль за трансфертным ценообразованием в сделках через офшоры (предусмотреть закрытый перечень сделок, осуществляемых через офшоры, налоговый контроль за осуществлением крупных сделок);

- регулирование системы закупок (государственные и государственно-публичные):

- принятие поправок в Федеральные законы от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», предусмотрев полный запрет или особое регулирование участия офшорных компаний в закупках (установление критерия юридической регистрации участника закупок и/или его учредителей - предпочтение регистрации на территории Российской Федерации и российским собственникам) с одновременным предоставлением преференций «национальным компаниям»;

налоговое регулирование:

- усилить ответственность за несоблюдение налогового законодательства путем пересмотра статей раздела VI Налогового кодекса РФ («Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение») с учетом международной практики, прежде всего в части размера штрафных санкций; введения понятия налогового резидента для юридических лиц;

- жесткое преследование фирм-однодневок, конечные бенефициары которых могут быть задействованы в нескольких офшорных финансовых сетях;

- облагать налогами по нормам российского законодательства доходы компаний, прошедших процедуру регистрации в офшорной юрисдикции, но принадлежащих российскому лицу;

- отказ в налоговой амнистии, когда срок давности по налоговым преступлениям ограничен 3 годами;

- предусмотреть процедуру оповещения таможенными органами о вывозе капитала, облагать налогами кредиты и займы от иностранных источников;

- осуществление контроля за притоком иностранных инвестиций через офшорные компании (установить перечень отраслей для допуска иностранных офшорных инвесторов);

регулирование ответственности:

- внести изменения в статью 174 Уголовного кодекса Российской Федерации, добавив новый квалифицирующий признак - использование офшора, что позволит повысить эффективность уголовного законодательства в борьбе с экономическими преступлениями - в легализации и отмывании доходов.

Современное состояние российской экономики и общества диктует необходимость более жесткой антиофшорной политики стратегического характера, которая будет отвечать национальным интересам и способствовать не только улучшению имиджа Российской Федерации на международной арене, но и формированию финансовой безопасности.

---

1 Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «Концепция национальной безопасности» // СПС «Гарант».

2 Литвиненко, А. Н. Экономическая и национальная безопасность: проблема соотнесения понятий // Научно-технические ведомости СПбГПУ - 2013. - № 3 (173). - С. 9.

3 Василенков С. Прожиточный минимум: все ниже, и ниже, и... // Финансовая газета. 2015. № 52.

4 Макаров, В. В. Коррупция как угроза экономической безопасности России : дис. ... канд. экон. наук. - Москва, 2009. – С. 23.

5 Индекс восприятия коррупции. URL: http://cpi.transparency.org/cpi2013/results.

6 Гуров, М. П., Примакин, А. И. Коррупция в современной России как угроза безопасности государства: история и современность // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. №4 (52). - С. 109-115.

7 Гуров, М. П., Примакин, А. И. Коррупция в современной России как угроза безопасности государства: история и современность // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. №4 (52). - С. 109-115.

8 Финансовое право: учебник для бакалавров / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2014. С. 254.

9 Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 1.

10 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. С. 23.

11 Кучеров И.И. Справедливость налогообложения и ее составляющие (правовой аспект) // Финансовое право. 2009. N 4. С. 24.

12 Гольбах П.А. Избранные произведения: в 2 т. М., 1963. Т. 2. С. 411.

13 Налоговое право: учеб. пособие / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2010. С. 160.

14 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1972. С. 388.

15 Шепенко Р.А. Налоговое право: конституционные нормы. М., 2006. С. 6.

16 Самсин И.Л. Соотношение понятий налоговой обязанности и налогового обязательства // Финансовое право. 2012. N 3. С. 19

17 Определения Конституционного Суда РФ от 16 июля 2013 г. N 1139-О и от 5 марта 2014 г. N 590-О // СПС «Гарант».

18 Определения Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. N 225-О, от 10 января 2002 г. N 5-О // СПС «Гарант».

19 Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 413 - 415.

20 Советское гражданское право: учебник: в 2 т. М., 1985. Т. 1 / под ред. О.А. Красавчикова. С. 471.

21 Гонгало Б.М. Учение об обеспечении обязательств. М., 2002. С. 35.

22 Хаметов Р., Миронова О. Обеспечение исполнения обязательств: договорные способы // Российская юстиция. 1996. N 5. С. 18 - 20.

23 Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 282.

24 Кулаков В.В. О понятии способа обеспечения исполнения обязательства. М., 2010. С. 10 - 14.

25 Латыпова Е.У. Обеспечение исполнения обязанности по уплате налогов и сборов: финансово-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 37, 139.

26 Нажесткин А.С. Правовое регулирование способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 64.

27 Белов В.А. Теоретические проблемы учения о способах обеспечения исполнения обязательств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 12. С. 24 – 39.

28 Кучерявенко Н.П. Налоговые процедуры: правовая природа и классификация. Киев, 2009. С. 42.

29 Демин А.В. Определенность налогообложения как фундаментальный принцип налогового права // Вопросы правоведения. 2012. N 1. С. 158 - 173.

30 Демин А.В. Полемические заметки о предыстории налогов и налогообложения // Финансовое право. 2010. N 5. С. 19 – 27.

31 Демин А.В. Определенность налогообложения как фундаментальный принцип налогового права // Вопросы правоведения. 2012. N 1. С. 168.

32 Кучеров И.И., Кикин А.И. Меры налогово-процессуального принуждения: учеб. пособие. М., 2011. С. 25.

33 Имыкшенова Е.А. Обеспечение исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов по налоговому законодательству Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 15; Кинсбурская В.А. Ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах; Стрельников В.В. Правовой режим пени в налоговом праве: учеб. пособие / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2004. С. 24.

34 Пантелеев В.Ю. Проблемы государственной и общественной защиты потребителей. Екатеринбург, 2007. С. 24 - 28.

35 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766.

36 Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 150.

37 Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.

38 Пантелеев В.Ю. Безопасность в системе законных интересов личности: правовая природа и механизмы обеспечения // Проблемы права. N 5. 2013. С. 35 - 40.

39 Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. СПб., 2004. С. 25.

40 Слепокурова Т.В., Запорожцева Л.А. Деофшоризация российской экономики: необходимость и проблемы осуществления // Современные наукоемкие технологии. 2014. N 7. С. 75.

41 Павлов П.В. Офшорная деятельность // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 18.

42 Гончаров А.А. Офшорные правовые модели и их применение. М., 2009. С. 24.

43 Туруев И.Б. Офшоры - тормоз развития или экономическая необходимость? // Вестник МГИМО-Университета. 2014. N 1. С. 137.

44 Крученко К. Галопом по офшорам // ЭЖ-Юрист. 2013. N 8. С. 29.

45 Халдин М.А. Россия в офшорном бизнесе. М., 2005. С. 39.

46 Marshall D. Understanding late-twentieth-century capitalism: Reassessing the globalization theme // Government and opposition. L., 1996. Vol. 31. N 2.

47 Ревина С.Н. Совершенствование правового регулирования экономических отношений // Журнал российского права. 2007. N 6. С. 23.

48 Туруев И.Б. Офшоры - тормоз развития или экономическая необходимость? // Вестник МГИМО-Университета. 2014. N 1. С. 138.

49 Яковлев А.А. Критерии отнесения территорий и юрисдикций к офшорам // Ваш налоговый адвокат. 2008. N 11. С. 31.

50 Пономарев И. Россия: пределы деофшоризации [Электронный ресурс]. URL: http://www.gradient-alpha.ru/ru/press/publication/10857/.

51 Слепокурова Т.В., Запорожцева Л.А. Деофшоризация российской экономики: необходимость и проблемы осуществления // Современные наукоемкие технологии. 2014. N 7. С. 75.

52 Доронина Н.Г. Правовое регулирование офшорных зон по российскому законодательству // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 107 - 111.

53 URL: http://www.gestion-law.com.

54 Enforcement Guidelines for International Operations. US Department of Justice and Federal Trade Commission. April 1995 // International Business Law Materials. 1995. Vol. XXI. N 1.

55 Кожевников О.В., Смирнов П.С. Торгово-экономическое сотрудничество Восток - Запад и дискриминационные меры США // Советское государство и право. 1983. N 3.

56 Алиев Э.Б. К вопросу о понятии и роли офшорных зон // Вестник МГИМО-Университета. 2013. N 6 (33). С. 187.

57 Матусевич А.П. Россия и международный офшорный бизнес: эволюция взаимопроникновения // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. N 8 (22): В 2-х ч. Ч. 2. С. 121.

58 Указание ЦБ РФ от 22 июня 2005 г. N 1584-У «О формировании и размере резерва на возможные потери под операции кредитных организаций с резидентами офшорных зон» // Вестник Банка России. 27 июля 2005 г. N 38.

59 Указание Банка России от 12 февраля 1999 г. N 500-У «Об усилении валютного контроля со стороны уполномоченных банков за правомерностью осуществления их клиентами валютных операций и о порядке применения мер воздействия к уполномоченным банкам за нарушения валютного законодательства» // Вестник Банка России. 1999. N 13.

60 Приложение 1 к указанию Банка России от 7 августа 2003 г. N 1317-У «О порядке установления уполномоченными банками корреспондентских отношений с банками-нерезидентами, зарегистрированными в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны)» // Вестник Банка России. 2003. N 51.

61 Указание Банка России от 7 августа 2003 г. N 1318-У «О формировании и размере резерва под операции кредитных организаций с резидентами офшорных зон» // Вестник Банка России. 2003. N 51.

62 Приказ Минфина России от 13.11.2007 N 108н «Об утверждении Перечня государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны)» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 50.

63 Хейфец Б.А. Офшорные юрисдикции в глобальной и национальной экономике. М.: Экономика, 2008. С. 58.

64 Стеркин Ф., Аютова М., Товкайло М., Бирюкова А. Чиновники перестарались в борьбе с однодневками и «офшорной экономикой» // Ведомости. 12 марта 2012 г.

65 Конвенция о взаимной административной помощи по налоговым делам [Электронный ресурс]. URL: http://www.conventions.coe.int.ru.

66 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 N 146-ФЗ (в последней редакции) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3824.

67 Хейфец Б.А. Офшорные финансовые сети российского бизнеса // Вопросы экономики. 2009. N 1. С. 21.

68 Новая формула контракта между властью и элитой // Ведомости. 11 янв. 2013 г.

69 Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 222 - 223.

70 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

71 Полухин А. Госплан выходит на IPO // Новая газета. 11 фев. 2013 г.

72 URL: http://interfax.ru/txt.asp?sec=1476&id=316676.

73 http://www.rg.ru/2013/12/02/meri-site.html.

74 http://www.rg.ru/2013/12/02/meri-site.html.

75 Ревина С.Н. Совершенствование правового регулирования экономических отношений // Журнал российского права. 2007. N 6. С. 32.

76 Лютова М., Гавшина О. Национальная идея // Ведомости. 3 окт. 2011 г.