Организация и правовое регулирование деятельности Приказов общественного призрения

ОГЛАВЛЕНИЕ       ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………….,…..3

1. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ПРИКАЗОВ ОБЩЕСТВЕННОГО

ПРИЗРЕНИЯ………………………………………………………………………..10

1.1 Формирование правовых и организационных основ деятельности Приказов общественного призрения………………………….………………….………….10

1.2 Финансовая и экономическая база Приказов общественного призрения.….38

2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  ПРИКАЗОВ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ…………………………….………..………..66

2.1 Деятельность Приказов  в сфере образования и призрения сирот...……….66

2.2 Пенитенциарная составляющая в деятельности Приказов общественного призрения…………………………………………………………………………..99

2.3 Организация медицинской помощи населению Приказами общественного призрения………………………………………………………………………….106

2.4 Социальная помощь населению, оказываемая Приказами общественного призрения…………………………………………………………………………119

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….…….131

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………..………………,..136

Введение

Актуальность проблемы обусловлена тем, что в настоящее время в стране осуществляются крупные структурные реформы во всех сферах общественной жизни, в том числе и в социальной сфере.  Осмысление реформ должно быть связано с отечественными традициями. Сложный период социально-экономических трансформаций в Российской Федерации сопровождается социальными потрясениями, ростом числа лиц, нуждающихся в помощи и поддержке. Поэтому современная система социальной защиты, ищущая пути отхода от традиций патернализма в модели социальной помощи, требует творческого осмысления и использования исторического опыта Российской империи.

Изучение исторического опыта деятельности  Приказов общественного призрения в России в период 1775 - 1864 гг. позволяет наиболее полно оценить его, проанализировать историко-правовые основы и проследить эволюцию отечественной системы социальной защиты.

Потребность в активных мерах по развитию и структурированию благотворительного движения в настоящее время чрезвычайно велика и диктует необходимость усиления участия общественности в помощи социально - уязвимым слоям населения. Остаются актуальными на сегодняшний день идеи, высказанные Екатериной II, - она ввела в отечественное законодательство и социальную практику термин «общественное призрение» и создала условия для привлечения средств общественности к решению проблем призрения.

Вместе с тем, история социальной работы в России является пока ещё малоизученным направлением отечественной историко-правовой науки. К нему обращались преимущественно дореволюционные исследователи. В советское время в силу идеологических причин эта проблематика замалчивалась либо освещалась предвзято и критически, и только на рубеже ХХ-ХХI веков возродился научный интерес к этой проблематике. Данная магистерская работа призвана внести посильную лепту в объективное освещение организационно-правовых основ генезиса и эволюции Приказов общественного призрения в Российской империи в целом и Казанской губернии в частности.

Состояние научной разработанности проблемы. На рубеже XIX - XX вв. в круг научно-практических проблем, которые поднимали в своих исследованиях и дискуссиях отечественные учёные, входили проблемы отношения государства к общественному призрению, роли благотворительности в призрении, проблемы и критерии обязательности призрения, формы и виды призрения, проблемы бедности среди различных сословий. Одним из первых теоретиков в области общественного призрения был В.И.Герье1, он предложил сделать предметом специального исследования взаимоотношения государства и системы общественного призрения.

Особое место в анализе деятельности Приказов занимает работа Е.Д.Максимова2, который критиковал законодательство о Приказах. Она является крайне важной и не потеряла своего значения до наших дней; в ней собраны все доступные к концу XIX в. сведения о Приказах общественного призрения.

Некоторые ценные сведения по истории Приказов общественного призрения можно найти в работах, исследовавших отдельные направления деятельности Приказов, как в целом по Российской империи, так и по отдельным регионам3.

Лишь в период оттепели появляется ряд работ, в которых есть упоминания о Приказах. Изучение историографических источников этого периода позволяет утверждать, что все они несут на себе печать идеологических штампов и предвзятых мнений. Так, В.Ф.Желудков4 изучал собственно губернскую реформу - закон 1775 г. В работе имеются сведения об организации первых заведений Приказов, причём акцент сделан автором на пенитенциарных заведениях. С Л.Боровой исследовал Приказы общественного призрения только в русле истории кредитного направления их деятельности. Н.П.Ерошкин1 изучал деятельность центральных и местных учреждений Российской империи, в том числе МВД и Приказов общественного призрения.

 В конце ХХ в. в новейшей отечественной историко-правовой науке появились труды, значительно продвинувшие вперёд проблематику изучения исторического опыта социальной работы в Российской империи5. Основное внимание начинает уделятся проблемам борьбы с нищенством, государственного призрения, благотворительности. В ряде работ6 исследовались исторические корни милосердия, социальной помощи, государственной и негосударственной систем призрения, отражены проблемы социальной помощи населению. Что позволило  сформулировать в противовес господствовавшим в советской науке установкам общую позитивную оценку созданной в 1775 г. системе социальной помощи.

Объектом диссертационного исследования является общественные отношения складывавшиеся в сфере организационно-правового обеспечения деятельности Приказов общественного призрения как первых территориальных структур социальной помощи.

Предмет исследования: нормативная база и практическая деятельность Приказов общественного призрения в интересах основанных ими либо находящихся у них в управлении заведений социальной помощи в период с 1775 по 1864 гг.

Цель исследования состоит в том, чтобы, исходя из актуальности и научно-практической значимости темы,  на основе исторического подхода, комплексного анализа источников исследовать динамику становления и развития Приказов общественного призрения, обобщить опыт их деятельности по решению проблем социальных клиентов.

В соответствии с целью, в ходе исследования решаются следующие  задачи:

- проанализировать источники и литературу и определить уровень разработанности проблемы;

- выявить социально-исторические предпосылки, определившие создание Приказов общественного призрения;

- проанализировать законодательные акты о создании Приказов общественного призрения и о регулировании их дальнейшей деятельности, исследовать законодательную базу в области общественного призрения;

- выявить источники финансирования деятельности Приказов общественного призрения и проанализировать становление и развитие модели финансирования программ помощи и поддержки социально-уязвимым группам населения;

- на примере Приказов общественного призрения проанализировать идеологию и функционирование региональной модели помощи и поддержки различным категориям социально-уязвимых слоев российского общества;

-выявить основные направления деятельности и функции Приказов общественного призрения;

- обобщить и оценить сложившийся опыт деятельности Приказов общественного призрения.

       Хронологические рамки исследования охватывают период с 1775 по 1864 гг. Эти даты являются рубежными в истории Приказов общественного призрения

Территориальными рамками исследования составляют центральные и западные губерний европейской части страны, а также Казанская губерния. В этих губерниях действовало более половины  от общего числа Приказов в империи, что обеспечивает репрезентативность и обоснованность выводов.

Методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу магистерской диссертации составляет совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию отечественной истории. Деятельность Приказов общественного призрения рассматривается в определённых хронологических рамках, во взаимосвязи, взаимовлиянии, взаимообусловленности  общественных явлений, исторических событий и состояния экономики страны.  При работе над диссертацией применялись общенаучные методы (исторический, логический, статистический, функциональный, системный, анализа, сравнения, обобщения, аналогии, периодизации) и специально- исторические (историографический, хронологический, проблемный).

Практическая значимость диссертации. Систематизированный и обобщённый в диссертации материал, и сделанные на его основе выводы, с учётом положительных и негативных аспектов исторического опыта организации и развития Приказов общественного призрения, могут быть использованы государственными и общественными органами при выработке научно-обоснованной социальной политики в отношении незащищённых слоёв населения. Диссертационная работа представляет интерес для преподавателей истории государства и права, истории социальной работы, отечественной истории. Материалы исследования могут быть использованы при подготовке материалов по истории отечественного государства и права, истории социальной работы, истории МВД, проведении лекционных и семинарских занятий и спецкурсов для бакалавров и магистров, при написании выпускных квалификационных работ и магистерских диссертаций по смежной тематике.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх разделов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

1. Становление системы Приказов общественного призрения

1. Формирование правовых и организационных основ деятельности Приказов общественного призрения

До XVIII в. в России основные обязанности по призрению выполняла церковь. При монастырях и церквях существовали богадельни, которые были одновременно и больницами, и  приютами для содержания увечных и престарелых отставных военных, либо их вдов и сирот. В начале 1701 г. управление монастырскими хозяйствами и доходами перешло в ведение Монастырского Приказа. На содержание монахов и монастырской недвижимости выделялись средства из государственной казны, но значительная часть монастырских доходов предназначалась на организацию заведений призрения, функционировавших по типу многопрофильных богадельн.

 Указом Синоду от 31 января 1724 г. Петр I предписывает по мужским монастырям разослать  отставных солдат и нищих на жительство, устроить госпитали, на монахов возложить уход за немощными. Женские монастыри должны были устроить приюты для малолетних сирот и подкидышей, в которых  воспитывать их до семилетнего возраста, после чего отдавать в школы. Также предписывалось учреждать  училища где  с семилетнего возраста  обучать мальчиков «заповедям Божиим, цифири и геометрии», а девочек - «грамоте, прядению, шитью и плетению кружев»7.

Последовательное наступление на имущественные права монастырей со стороны правительства, выразившееся в призыве молодых монахов  в солдаты,  что значительно ослабило трудовые ресурсы монастырей, запрет монастырям получать доходы с вотчин и  секуляризации монастырских земель окончательно разрушили материальную базу монастырей. Именно ограничение имущественных возможностей монастырей  явилось одной из важнейших  предпосылок для создания в конце XVIII в. при активном участии государства системы светских органов призрения взамен монастырей.

По примеру Западной Европы  Петр I в законодательном поряке последовательно урегулировал все важные вопросы системы призрения. Нуждающимися в государственной помощи признавались дети-сироты, престарелые, инвалиды, бывшие солдаты, больные. Определялись органы призрения, объем и источники их финансирования, регламентировалась частная благотворительность.

Важнейшая функция отводилась Петром I полиции, которая «призвана быть душой гражданства и всех добрых порядков и фундаментальной подпорой человеческой безопасности и удобности». Указом 1719 г. в числе прочих функций полиции предписывалось «... смотреть, чтоб в провинции никакие гулящие люди не обретались, а увечных высылать в городы и сёла, кто откуда скажется, а неувечных в службу, или в работу, куда будет требоваться, отсылать...»8  В Уставе Главного Магистрата определялось общественном предназначении полиции: «особливое состояние имеет, а именно: оная спопешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подаёт от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых досмотрителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, ...предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишества в домовых расходах и все явные погрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках»9.

Регламентом об Уставе Главного Магистрата10 в 1721 г. были законодательно закреплены направления государственного призрения: образовательное, воспитательное, медицинское, призрение бедных и немощных, пенитенциарное.

Законодательство Петра I явилось и одной из предпосылок, и базой для законов Екатерины II, регламентировавших систему призрения. Придя к власти в середине 1762 г., Екатерина II сразу же фактически продублировала некоторые указы Петра I в отношении государственного призрения. Так, в августе 1762 г. вышел указ о необходимости призрения бедных и их пропитания за счет монастырей11. Гражданским лицам монастыри выплачивали денежное жалованье по 50 коп. в месяц12. В ноябре 1762 г. издан указ о необходимости строить больницы для бедных и размещать в специально выделенных для этих целей Андреевском монастыре в Москве и Зеленецком   в Новгороде душевнобольных. 3 и 9 декабря 1762 г. последовали указы о том, что увечных и престарелых необходимо оставлять в монастырях13. Отставным командам военных монастыри поквартально выплачивали денежное жалованье, которое для солдат и офицеров различалось в несколько раз.5 Кроме того, выплачивались деньги и за провиант в размере одного   рубля в квартал14.

Екатерина II понимая, что возложенные на монастыри обязанности они выполнять уже были не в состоянии из за недостатка средств и преимущественно престарелого возраста монахов, искала полностью светские формы реализации призрения и новые  источники финансирования.

Первым ее шагом стало издание указа 1764 г. о прекращении призрения при монастырях отставных военных и строительстве для них отдельных богадельн.15 24 февраля 1765 г. Был принят указ о необходимости устройства богаделен для престарелых и увечных гражданских  обоего пола в Москве и Санкт-Петербурге.16 

В начале 1770-х гг. по России прокатилась сначала эпидемия оспы, а затем чумы. По распоряжению Екатерины II в Петербурге и Москве стали открывать специальные «оспенные дома» - для изоляции и лечения заразных больных. Очень много людей умерло,  немало  ослепших, с обезображенными лицами, бродили, прося милостыню. Семилетняя война с Пруссией, почти такая же продолжительная русско-турецкая война, восстание под предводительством Е.Пугачева стали причиной массового сиротства и вдовства и столь же массовой инвалидности.

Итак, результатом беспорядков, военных действий, смут, эпидемий стало многократное увеличение  количества сирот, вдов, одиноких стариков, увечных военнослужащих. Вопрос о призрении  стал предметом особой заботы государства.

С 1725 до 1775 г. управление призрением находилось в руках Сената, и без его разрешения никто не мог быть помещен в богадельню. Указы 1775 г. упорядочили государственное призрение в Москве, ставшей полигоном обкатки заведений будущих Приказов общественного призрения. 12 августа 1775 г. Екатерина II  указом велела обер-полицмейстеру Москвы Н.Архарову построить  под общим руководством местной полиции больницу с богадельней и работный дом.17 Указом Синоду упразднялся Андреевский монастырь в Москве, здания которого передавались  полиции для устройства там женского работного дома18. Больница задумывалась как комплексное заведение в составе собственно больницы на 150 мест  и богадельни на 100 мест. Указ перечислял категории лиц, которые могли приниматься в больницу и богадельню: отставные солдаты, неимущие лица приказного и духовного чина и их жены; увечные и престарелые обоего пола, нетрудоспособные, «никому не принадлежащие». На питание было назначено по 4 коп. в день на каждого. Предполагалось также оказывать необходимую медицинскую помощь приходящим больным амбулаторно. Финансирование больницы и богадельни должно было осуществлятся за счет  местных налогов и сборов, а также из платы за содержание и лечение состоятельных больных.

Мужской работный дом предполагалось устроить  в бывшем карантинном доме под Сухаревой башней «для праздных ленивцов молодых». По сути это должно было быть режимное, охраняемое военным караулом, заведение с принудительными работами. Здесь же должна была расположиться и больница. В том же 1775 г. в Москве под юрисдикцией местной полиции был открыт инвалидный дом для отставных военных, не имевших ни семьи, ни жилья.

Вполне  очевидно, что Екатерина II в качества стратегии  устройства призрения видела полный переход к государственному призрению на региональном уровне и необходимость замены монастырей специализированными заведениями призрения; установление стабильного источника финансирования дела призрения взамен монастырских доходов, которые теперь поступали в казну.

7 ноября 1775 г. Екатерина II подписала  «Учреждения для управления губерний Всероссийская империи»,19 где предусматривалось новое административно-территориальное деление на 50 губерний, новая унифицированная организация местной администрации и новая система местных судов. Главной идеей закона была децентрализация местного управления, расширение распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений. Губернские учреждения впервые были основаны на разделении административных, судебных и финансовых функций.

Общее управление губернией, согласно ст. 2 и 59 осуществлял назначаемый государем  генерал-губернатор. Основным органом местного управления было возглавляемое генерал-губернатором  губернское правление, в составе назначаемых государем  гражданского губернатора, вице-губернатора и нескольких, назначаемых Сенатом,  чиновников-советников,.

Закон предусматривал создание в каждой губернии  дворянской опеки в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей, с задачей осуществлять «попечение не токмо о оставших после дворянских родителей малолетних сиротах и их имении, но и о вдовах и их делах»20. Также предусматривалось учреждение сиротский суд в составе городского головы, двух членов городового магистрата и городового старосты с задачей оказывать  заботу «о вдовах и осиротевших малолетних детях всякого звания городовых жителей, кои в том городе, где он избран, остались после мужей или родителей или без призрения находятся»21.

Новые органы вдовам и сиротам подыскивали опекунов из родственников или других добропорядочных людей, которые могли управлять имуществом опекаемых  не более чем за  5% из доходов опекаемого лица ежегодно. Дворянские опеки и сиротские суды контролировали деятельность опекунов, разбирали жалобы на них. На  общесословный Совестный суд возлагалась задача рассматривать случаи незаконного содержания под стражей, несчастные случаи, преступления подростков и душевнобольных22.

Принципиалные изменения произошли в системе местных судов. Отдельные судебные органы были созданы для дворян, крестьян и горожан, помимо духовенства и военных, имевших особую систему судов еще раньше.        Основной судебной единицей по уголовным и гражданским делам для дворян стал уездный суд. Судью и судебных заседателей местные дворяне избирали на 3 года. Уездные суды работали не постоянно, а проводили 2-3 сессии в год по 2 месяца. Второй инстанцией был верхний земский суд, созданный в губернском городе для дворян всей губернии. Высшей судебной инстанцией были палаты уголовного и гражданского суда. Суды для других сословий были построены по той же схеме. Для горожан это были городовые магистраты - в уездах и губернские магистраты - в губерниях, для не крепостных крестьян,  ямщиков и  однодворцев это были нижняя расправа  в уездах и верхняя расправа  в губерниях, а для чиновников и разночинцев - нижние надворные суды  в уездах, верхние надворные суды  в губерниях.

Выбранные жителями судебные заседатели в этих инсианциях, должны были участвовать в работе впервые создаваемых специализированных социальных органов - Приказов общественного призрения, которым была посвящена глава 25 «Учреждений для управления губерний Всероссийская империи».

Приказы общественного призрения закон рекомендовал создать в каждой губернии и определял место Приказа в губернии и в государственной иерархии. Приказы общественного призрения дествовали только на основании законов и указов императора и Сената, непосредственно подчинялись  только генерал-губернатору ни  кому иному «не подавали рапортов и доношений», с губернским правлением  если будет «законная нужда, то ведёт переписку равномерно» то есть, на равных. Власть каждого Приказа, согласно пп. 3, 5 статьи 429 распространялась только на территорию  губернии и  конкретные заведения призрения.

Согласно ст. 39, гражданский губернатор назначался председателем в заседаниях Приказа, членами Приказа были шесть человек - по два из числа избираемых заседателей трёх губернских сословных судов второй инстанции. При необходимости на заседания Приказа могли приглашаться уездные предводители дворянства и городские головы. Сами судьи были выборными, но специальных выборов для членства в Приказах общественного призрения законодательно не было предусмотрено, судей просто кооптировали в члены Приказа. Все члены Приказа  губернатор, судьи и секретарь Приказа получали жалование только по месту основной службы.

Деятельность Приказов общественного призрения должна была длиться немногим более 3 месяцев в начале года, - короткие сессии от Рождества до Страстной недели, с 8 января до конца марта - начала апреля (ст. 393).

Направления деятельности Приказов общественного призрения копировали систему призрения установленную регламентом Главного  Магистрата Петра I23 и включали образовательное (школы, ст. 380, 384), воспитательное (сиротские дома, ст. 380, 385), медицинское (госпитали и больницы, особые дома для неизлечимо больных и для сумасшедших, ст. 380, 386, 388, 389), призрение инвалидов и престарелых (богадельни, ст. 380, 387), пенитенциарное (смирительные дома, ст. 380, 391). Также в качестве трудовой помощи нищим Приказы должны были создавать работные дома (ст. 380,390).

Согласно  «Учреждению для управления губерний» 1775 г., Приказу общественного призрения поручалось «попечение и надзирание о установлении и прочном основании» больниц, училищ и т.д. (ст. 380,384-391). То есть, если этих заведений не существовало, Приказы должны были их создавать, а если заведения уже были  за Приказом сохранялись функции надзора. Непосредственное же управление данными заведениями  поручалось Приказами общественного призрения особым должностным лицам.

Приказы общественного призрения были задуманы как учреждения способные самостоятельно привлекать и аккумулировать  денежные средства на дело призрения в своих губерниях и не зависеть от  казны.

Введение «Учреждений» было постепенным и заняло примерно 10 лет. На устройство каждой губернии давалось 4-6 месяцев. Сначала в качестве пилотного региона в 1776 г.  начали работу все названные в законе губернские учреждения в Новгородской губернии. Затем преобразования произошли в центральноевропейских и белорусских губерниях, а за тем в северных губерниях.

По ходу образования губерний в законодательство вносились изменения.  После утверждения штатов губерний, от казны Приказам уже полагались деньги на канцелярские расходы от 100 до 250 рублей в год, появилось также разрешение содержать из средств Приказов секретаря и других канцеляристов, необходимых для ведения финансовой документации.

Секретари и канцелярские работники Приказов общественного призрения принимались на работу и увольнялись согласно общим правилам для чиновников. «Учреждения о губерниях» предусматривали порядок делопроизводства во  всех губернских учреждениях, в том числе в Приказах общественного призрения. Заседания Приказа протоколировались в специальных журналах, за подписью всех членов Приказа, и скреплялись подписью секретаря. Секретарь готовил дела к заседанию присутствия и докладывал их. Кроме того, секретарь был обязан вести учет решённых и нерешённых дел, и  реестры для получаемых  и отправляемых документов.

Законодательно был определён чёткий порядок обмена документами между учреждениями. Дворянским предводителям, в уездные суды, дворянские опеки, к городничим, в городовые магистраты, ратуши, сиротские суды, нижние земские суды и к земским исправникам Приказ общественного призрения мог посылать предложения, а от них получать уведомления и представления. Дворянские предводители и городские головы были обязаны по вопросам призрения предоставлять Приказу всю информацию, которую тот сочтёт нужным затребовать.

В целом в 1775 г. в России был создан институт Приказов общественного призрения, предназначенных организовывать благотворительность, медицину и народное образование. В конце XVIII в. Павлом I была предпринята местная реформа, которая непосредственным образом и крайне негативно отразилась на Приказах общественного призрения. Во-первых, 12 декабря 1796 г. было установлено новое разделение империи на губернии, уменьшившее их число до 41, из которых 30 управлялись общими для всей империи законами, а 11 - по особым правам и 12 привилегиям. 31 декабря того же года были изданы новые губернские штаты. Согласно штатам судебные органы второй инстанции, которые и делегировали в Приказы заседателей были упразднены и заседать в Приказах стало некому, и как комиссии, Приказы перестали существовать.

2 апреля 1799 г. последовал указ Сенату о передаче Приказами общественного призрения Москвы и Санкт-Петербурга своих финансов в Опекунский совет и о содержании подведомственных заведений городскому правлению на проценты с капиталов. Наличные деньги и капиталы Приказов провинциальных губерний были переданы в Опекунский совет  в начале 1801 г.  Он должен был распоряжаться капиталами, а проценты с них предоставлять Центральному управлению городских правлений, которое и распределяло средства на содержание существующих заведений призрения.

В 1798 и 1799 гг. были изданы Уставы Санкт-Петербурга и Москвы. Согласно им, Приказы общественного призрения со всеми находящимися при них чиновниками, заведениями и финансами были отданы в распоряжение городских правлений.

Указом от 25 февраля 1801 г. в остальных губернских городах упразднялись городские думы и вместо них учреждались ратгаузы - городские правления, которым было передано право распределения процентов с капиталов Приказов по заведениям призрения.

Непосредственное управление заведениями призрения лежало теперь на губернаторах. Приказы перестали существовать, как общественная комиссия выборных лиц, коллегиальный способ решения вопросов призрения был заменён единоначалием губернаторов. Деньги Приказов оказались огосударствленными и распределялись из центра.

Таким образом, в конце XVIII в. были ликвидированы судебные органы, делегировавшие заседателей в Приказы общественного призрения, то есть практически распущены и сами Приказы. Кроме того, была сделана попытка разделить управление заведениями призрения, оно было поручено губернаторам и их финансирование. Капиталы Приказов были сконцентрированы в столице и финансирование заведений призрения было централизовано.

 В сентябре 1801 г. Приказы были восстановлены24, им были возвращены и принадлежащие им капиталы, и подведомственные  заведения. 12 февраля 1802 г. Александр I объявил также, что Приказы общественного  призрения, «сверх предыдущего, общего о них распоряжения, приняты Государем Императором в особое Монаршее внимание и покровительство»25.

 В указе также определялось, что «в Приказах общественного призрения определены для временного присутствия …. под непосредственным управлением губернатора - заседатели Совестного суда, по одному из каждого состояния (от дворян, от купечества и от поселян), и секретарь, который вместе должен быть в сем звании и при губернаторе» и далее, что «Приказам не возбраняется содержать бухгалтера и других канцелярских служащих на суммы самих Приказов»26.

Таким образом, Приказы общественного призрения изменили подчиненность, ими стали управлять губернаторы, тогда как по екатерининскому закону губернатор был только председателем в заседаниях Приказа, не главнее других членов Приказа27. По крайней мере, по букве закона, они не должен был никому навязывать свою волю, все вопросы должны были решаться коллегиально. Теперь же закон не подчёркивал даже относительную самостоятельность Приказов,  фактически главную роль в управлении ими играли губернаторы. Между тем, в тогдашней губернии, кроме губернского правления и Приказов общественного призрения, насчитывалось ещё не менее полутора сотен административных коллегиальных учреждений, председателем в которых также был губернатор.

В Российской империи началась реформа центральных органов управления. 8 сентября 1802 г. было образовано министерство внутренних дел. Среди множества функций у него была и такая: «пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи»28. Приказы общественного призрения вошли в ведомство МВД, получив тем самым вышестоящие организации в виде центрального органа управления министерства и его местного органа  губернского правления. В 1803 г. было также создано министерство просвещения, к нему перешло управление духовными, светскими, частными  школами и училищами, а за Приказами осталось лишь их финансирование.29

В  МВД  Приказы общественного призрения курировал департамент государственного благоустройства, а смирительные и рабочие дома подчинялись департаменту, ведавшему тюремными делами.

В 1810 г. из МВД выделился департамент благоустройства, спокойствия и благочиния, которому Приказы подчинялись с конца 1802 г. Он был преобразован в самостоятельное министерство полиции, которому поручалась внутренняя безопасность Российской империи30. Соответственно, изменилась и подчинённость Приказов общественного призрения. 25 июля 1811 г., согласно закону «Общее учреждение министерств»31, все министерства получили окончательное распределение функций и унифицированное устройство. К компетенции министерства полиции помимо прочих направление отошло курирование деятельности Приказов общественного призрения.

В ведение департамента общего благоустройства, или полиции предохранительной  находились медицина и Приказы общественного призрения, а в ведении департамента полиции исполнительной были смирительные и рабочие дома.

 Департамент полиции предохранительной состоял из двух отделений, с двумя столами в каждом. Первый стол контролировал состояние Приказов, их капиталов, богоугодных заведений, дома призрения, больницы, дома умалишённых, богадельни. В его функции входили проверка отчётов этих заведений и составление для них различных нормативных документов. Второй стол наделялся контролем за исполнением постановлений о Приказах общественного призрения, оборотов их капиталов, и вёл все текущие дела по части Приказов32, а также курировал дела об опеках.

Согласно указу Александра I 4 ноября 1819 г.,  министерство полиции снова структурно вошло  в состав министерства внутренних дел. На его базе в составе МВД было  образовало два департамента - полиции исполнительной и полиции хозяйственной33. МВД курировало и направляло все вопросы  деятельности Приказов: дела о богадельнях, больницах, домах умалишённых; об учебных и воспитательных заведениях; о смирительных и рабочих домах, - по наблюдению за их устройством и порядком в них; о рассмотрении планов и смет для постройки и ремонта зданий; о составлении правил содержания заведений, подведомственных Приказам, об изменении старых штатов; об открытии новых Приказов; о составлении табелей о плате за лечение воинских чинов в гражданских больницах, по переписке с военным и гражданским начальствами о взыскании денег, положенных Приказам за лечение больных, о сложении безнадёжных взысканий, о пособии разорённым от несчастных случаев (пожаров, наводнений и пр.). Рассматривались дела по утверждению ежегодных смет о доходах и расходах Приказов общественного призрения и их заведений, по составлению смет о суммах, отпускаемых из казны некоторым Приказам, по переписке о ревизии книг и вообще по контролю, по рассмотрению ежегодных отчётов и срочных сведений и составлению из них общего отчёта по общественному призрению, по обороту капиталов Приказов (в том числе и тех, которые имели особые устройства и права), по распоряжениям о залогах, по просроченным займам, по рассрочке долгов, по соображениям для увеличения капиталов и доходов Приказов всеми способами, по завещаниям в пользу богоугодных заведений, по тяжебным делам и спорам, возникающим с наследниками имений, обеспечивающих капиталы Приказов34.

Чиновники министерства внутренних дел разрабатывали организационные документы для заведений Приказов общественного призрения. Среди них были и типовые («Наставление о том, как должно ходить за больными», «Правила учреждения при церквях кружек для сбора приношений на содержание нищих и убогих в заведениях Приказов»), и индивидуальные (Устав московской больницы для чернорабочих). В МВД также утверждались положения о каждом частном благотворительном заведении.

Между тем, централизация управления существенно усложнила и замедлила решение вопросов. Любой документ сначала должн быть завизирован всей губернской верхушкой, после чего  направлялся в Собственную его Императорского Величества канцелярию, или в Сенат, оттуда - к министру внутренних дел, из его приёмной - в соответствующий департамент, и далее, - в отделение, стол министерства, затем - обратное движение к министру на подпись, иногда и в Сенат, в Комитет министров, а нередко и на непосредственное «высочайшее благоусмотрение». Затем ответное письмо приходило в губернию, — к губернатору, в губернское правление, и только после этого оно попадало в Приказ.

К тому же, согласно двум указам, — от 30 июня и 31 декабря 1809 г. и 8 мая 1816 г., Приказы общественного призрения, при соблюдении общего порядка делопроизводства, свои протоколы перед исполнением обязывались отсылать для просмотра губернскому прокурору. Он должен был просматривать их и возвращать с надписью «читал» и обозначением даты ознакомления35. Это поставило Приказы в более зависимое положение.

27 января 1816 г. появилось распоряжение МВД, чтобы в министерство предоставлялась информация о вакансиях на места попечителей, директоров, надзирателей и тому подобных должностей при заведениях Приказов общественного призрения. Теперь любое назначение могло производиться с утверждения министерства, и даже увольнять с этих должностей тоже можно было лишь с разрешения министерства. Предпочтение при заполнении вакансий нужно было отдавать офицерам, вышедшим в отставку по ранению, или другим чиновникам, по выбору самих Приказов, и представлять в министерство. В 1828 г. МВД утвердило правила  покупки и продажи недвижимости, значительно ограничив тем самым права Приказов общественного призрения.

По инициативе министра внутренних дел князя В.П.  Кочубея был разработан типовой план   зданий для устройства в них заведений призрения. Здания были разделены на 4 разряда по количеству коек. Разделение на разряды заведений Приказов сопровождалось наставлением, фактически носившим законодательный характер36, о том, каким образом их устраивать. Больше всего внимания в наставлении уделялось больницам. Здесь были приведены мельчайшие подробности постройки здания, его внутреннего расположения, расстановки мебели и прочих принадлежностей, указаны ширина промежутка между кроватью и стеной, и размеры кроватей. Так же подробно давались наставления и об устройстве остальных заведений.

В первой половине XIX в. на национальных окраинах  империи были открыты более десяти Приказов общественного призрения. Начали свою деятельность и те Приказы, которые были созданы в конце XVIII в., но не сумели создать ни одного подведомственного заведения.

У целого ряда Приказов внутренняя структура не совпадала с той, что была установлена законодательно. Так, в Малороссийских губерниях было по три члена Приказа: в Полтавском и Черниговском Приказах заседали непременный член и два заседателя Генерального суда, в Киевском - губернский предводитель дворянства и два депутата от дворян. В Приказах нескольких западных губерний - Белорусских, Польских, Лифляндском и Эстляндском  все вопросы призрения решал один губернский предводитель дворянства, в Курляндском - двое, губернский предводитель дворянства и директор богоугодных заведений. Вероятно, это было связано с тем, что в этих губерниях не было Совестных судов.

Наиболее интересной была структура Одесского и Таганрогского Приказов37, созданных в 1823 г. Их структура представляла собой так называемый Совет Приказа, общественную организацию, куда входили градоначальник и 12 известных в городе своей благотворительностью людей из всех сословий, которые избирались в совет, с последующим утверждением МВД, решавший все ключевые вопросы, и его исполнительный орган - Правление, состоявшее из четырех человек, выбираемых на два года из членов Совета, из остальных восьми членов Совета выбирались попечители заведений.

В 1822 г. была образована Сибирская область, и одновременно было издано так называемое особое установление Сибирских Приказов,  в которое вошли Тобольский, Томский, Енисейский и Иркутский Приказы. Каждый из Приказов состоял из председателя губернского правления, инспектора врачебной управы, особого заседателя и городского головы губернского города.        

В 1827 г., при создании Кавказской области, при областном правлении также был создан Кавказский Приказ38, присутствие которого состояло из председателя областного правления, предводителя дворянства, инспектора врачебной управы, особого заседателя и непременного члена.

В 1827 г. Комитет Министров утвердил Положение о Приказах общественного призрения. Положение установило  стандартный состав присутствий Приказов в составе губернатора и трех судей Совестного суда. Положение также предусматривало  участие в заседаниях главных губернских медиков - инспекторов врачебной управы.

В 1834 г. был учреждён ещё один Приказ с нестандартной структурой в Бессарабской области. В законодательстве отмечалось, что правление Бессарабского Приказа действует на том же основании, что и в Одессе, но вместо Совета Приказа все дела решает Бессарабский областной совет, но для обсуждения дел по предмету ведения Приказов общественного призрения в заседании участвовали инспектор врачебной управы и четыре человека, которые добровольно пожелают и будут избраны областным советом. То есть, фактически, Приказа общественного призрения в Бессарабской области не было, но финансы имелись. Начальный бюджет был составлен из 10% капитала всей области и единовременно было перечисленно 100 тыс. рублей ассигнациями.

Наконец, в 1835 г. был образован Приказ в Новочеркасске, в области войска Донского39. От остальных Приказов он отличался тем, что находился в ведении не МВД, а департамента военных поселений Военного министерства. В качестве председателя «войскового» Приказа был назначен войсковой наказной атаман. В состав Приказа входили также четыре попечителя по двое от отставных чиновников и от общества торговых казаков, которые избирались из лиц, известных своей благотворительностью и непременный член.

Последнее изменение в структуре основного количества Приказов общественного призрения произошло в 1849 г., когда были упразднены Совестные суды, делегировавшие своих судей для заседания в Приказах. Состав Приказов должен бытл формироатся из других судебных палат, по усмотрению губернаторов.

В 1822 г. был впервые поднят вопрос о введении в Приказах должности так называемого непременного члена. Согласно Положению Комитета министров от 16 января 1826 г., министерством внутренних дел были назначены непременные (постоянные) члены, на которых было возложено наблюдение за правильностью делопроизводства, финансового учёта и отчетности, в целый ряд Приказов со значительными капиталами и большим числом заведений. Всего должность непременного члена была учреждена в 38 Приказах общественного призрения. От них зависело лишь то, что не рассматривалось общим присутствием — переписка, помета бумаг, не требующих исполнения, запросы или ответы на запросы, руководство аппаратом Приказов,  ответственность и за закупки для заведений, осмотр заведений по поручению губернатора. В отличие от других членов Приказов общественного призрения, судебных заседателей, которые получали жалованье по основному месту работы  в суде, непременным членам Приказа жалованье назначало МВД - 1000 рублей в год, из доходов Приказа. МВД неоднократно «в заботливости о поощрении трудов чиновников Приказов» повышало оклады непременных членов.40 

При назначении непременного члена гражданский губернатор предлагал кандидатуру военному генерал-губернатору, который, одобрив выбор, посылал представление на должность и формулярный список кандидата в Санкт-Петербург, в министерство внутренних дел. После чего  министр представлял кандидатуру на утверждение  сначала в Комитет Министров, а затем в Сенат.

В 1-й половине XIX в. значительно увеличился чиновничий аппарат Приказов общественного призрения, соответственно, возросли на него и расходы. Однако объективной необходимости в росте аппарата не было. Большое количество чиновников отнюдь не привело ни к улучшению работы Приказов, ни к повышению качества обслуживания клиентов в заведениях Приказов. Скорее наоборот, поскольку аппарат содержался на средства самих Приказов. С мая 1816 г. все Приказы должны были иметь одинаковые канцелярии, но в 1821 г. было решено, что единообразные штаты канцелярий составить невозможно, и этот вопрос в каждом отдельном случае отдавался на усмотрение МВД. Закон 1811 г. установил единообразие производства дел во всех ведомствах, и он же породил многосложную и порой бесполезную переписку, в результате которой количество канцелярской работы увеличилось по сравнению с XVIII веком в разы.

Начиная с 1860-х гг., в делах Московского Приказа имеются сведения о выдаче не только непременному члену, но и чиновникам и канцелярским служащим Приказа, помимо квартирных, ещё и столовых денег3. Тем самым из средств Приказов оказывалась социальная поддержка малооплачиваемым работникам Приказов.

 Финансовые проблемы многих Приказов, у которых расходы превышали доходы, неизбежное при этом большое количество зданий, требующих капитального ремонта, а отчасти и существовавшие злоупотребления стали причиной реформы, изменившей сущность деятельности Приказов. В 1832 - 1834 гг. по инициативе императрицы-матери, Марии Фёдоровны, были учреждены Попечительные советы заведений общественного призрения. В 1829 г. МВД внесло в Государственный Совет два проекта новых Положений о Приказах: один - для управления Приказами в столицах, другой— в прочих губернских городах. Вначале Попечительный совет был в виде опыта учрежден в Санкт-Петербурге в 1828 г.4; в 1832 г. в Москве5 и затем распространяется на несколько губерний. Реформа заключалась в том, что была изменена система управления заведениями Приказов общественного призрения. Непосредственное управление ими было передано Попечительным советам, которые назначали смотрителей и прочий персонал заведений, контролировал их деятельность. Вследствие этого, Приказы теперь должны были финансировать, помимо заведений призрения, канцелярии Попечительных советов, деятельность их инспекций, должностные и прочие расходы. К тому же в 1839 г. законодательно была учреждена должность члена совета для управления и контроля отчётности попечительного совета заведений общественного призрения. Его жалованье также выплачивалось из средств Приказа общественного призрения41.

Состав Попечительных советов был сословно-представительный, они действовали под председательством генерал-губернатора. В Попечительные советы входили в качестве членов гражданский губернатор, городничий, городской голова, главный смотритель заведений, губернский врач и уездный предводитель дворянства. Для непосредственного управления конкретными заведениями назначались попечители, избираемые из членов Совета. Каждый попечитель имел право надзора за двумя заведениями, однако оговаривалось, что смирительный и рабочий дома находятся всегда в непосредственном управлении гражданского губернатора в качестве попечителя. Попечительный совет имел свой аппарат чиновников и должен был отчитываться о своей деятельности перед контрольной палатой. Попечительный совет был вполне самостоятелен, ему предоставлялась полная свобода действий в вопросах благоустройства подведомственных ему заведений. Большинство попечителей заведений были высокопоставленными государственными чиновниками. Каждый попечитель был облечён доверием императрицы-матери Марии Фёдоровны, и первоначально они назначались по её выбору42.

Для решения дел Попечительного совета были установлены частные и общие собрания его членов. На общих собраниях должны были присутствовать все его члены, они рассматривали новые положения, штаты, инструкции, вопросы распространения призрения, расходование внештатных сумм, рассмотрение смет и отчётов. На частных собраниях должны были присутствовать только попечители и городской голова, — они рассматривали конкретные хозяйственные вопросы. С течением времени такие собрания сделались редкими, и то лишь для утверждения торгов на годовые поставки, а затем попечители вели хозяйство своего заведения по собственному усмотрению43.

В результате учреждения Попечительных советов функции тех Приказов общественного призрения, где они вводились, были значительно сокращены. В их ведении оставались кредитно-финансовые операции,  учреждение новых заведений призрения, в том числе на средства частных лиц и обществ, содержание воспитанников в учебных заведениях.

Во второй половине 1850-х гг., после поражения России в Крымской войне, стало ясно, что неизбежно реформирование всего государства. Излишне централизованный государственный аппарат был способен решать проблемы государственного управления только посредством увеличением штата чиновников. Но Крымская война настолько истощила финансы, что бюджет был постоянно дефицитным. Государственная казна была больше не в состоянии оплачивать работу имеющегося количества чиновников.

С 1 мая 1860 г. Приказы передали свои кредитные функции Министерству финансов44  что явилось достаточно серьёзным ударом по их финансово-экономической базе. Приказы лишались права принимать вклады и выдавать кредиты. Они могли управлять только финансами заведений призрения и средствами, получаемыми от хозяйственной деятельности, а также распределять по заведениям призрения денежные средства, полагающиеся им от казны. Фактически, это предопределило судьбу Приказов, так как управление финансами заведений призрения оставалось их единственной функцией.

Затем объектом правительственной реформы стали губернский и уездный уровни местного управления. 1 января 1864 г. было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Некоторые функции, ранее выполнявшиеся местными органами МВД, — медицина, народное образование, общественное призрение теперь передавались земствам. Земская реформа позволила значительно сократить число чиновников на местах.

Приказы общественного призрения были ликвидированы так же, как и создавались, то есть решением сверху. Поэтому основные - внешние причины их ликвидации лежали в плоскости общегосударственных проблем. Другая группа причин ликвидации Приказов общественного призрения - это противоречия в самой деятельности Приказов.

В течение XIX в., когда Приказы общественного призрения находились в ведомстве МВД, их деятельность носила двойственный характер. С одной стороны,  они успешно  привлекали и увеличивали крупные денежные средства, что давало возможность решать всё новые задачи: увеличивать количество подведомственных заведений, строить и ремонтировать больницы, богадельни, финансировать программы профессионального образования; расширять перечень клиентов. С другой стороны, они ощущали мелочную опеку со стороны государства. Центральный аппарат МВД постоянно накладывал на деятельность Приказов различные ограничения посредством различных распоряжений, уставов, регламентов, инструкций и смет, которые далеко не всегда были необходимы.

С введением в 1864 г. Земского Положения большинство Приказов общественного призрения постепенно прекратили свое существование. Функции и финансы Приказов общественного призрения и Попечительных советов общественного призрения,  постепенно, в течение нескольких лет, были переданы земствам. Права и обязанности столичных - Санкт-Петербургского и Московского Приказов общественного призрения перешли, согласно Городовому Положению 1870 г.45, к городским общественным управлениям. Земская реформа распространялась лишь на 40 губерний Европейской России, да и в них была проведена лишь к концу 1870-х гг. Поэтому еще довольно длительное время, до начала XX в. Приказы существовали в ряде губерний: Прибалтийских, Архангельской, Астраханской, Ставропольской, Тобольской, Томской, Енисейской, Иркутской и в области Войска Донского. В этот период им были подведомственны 142 учреждения, в том числе 112 больниц. По имеющимся данным, они продолжали действовать, подобно благотворительным фондам, то есть привлекали и преумножали капиталы, предназначенные для заведений призрения.

       Таким образом, в конце XVIII в. забота о социально незащищённых категориях населения была признана  обязанностью как государства, так и общества. Стратегия призрения Екатерины II заключалась в полном переходе от монастырского к светскому государственному призрению на региональном уровне и заменой монастырей специализированными заведениями призрения, а также определением стабильного внебюджетного источника финансирования призрения взамен монастырских доходов, которые стали поступать в казну.

       Для создания Приказов общественного призрения имелись правовые, социально-экономические, демографические и другие предпосылки.  В  «Учреждении для управления губерний Всероссийския империи» государство продемонстрировало системный и перспективный подход к общественному призрению. В 1775 г. в России был создан институт Приказов общественного призрения, его создание находится в несомненной связи с личными просветительскими убеждениями Екатерины П. Закон прописал нормы, очертил рамки деятельности Приказов, категории клиентов, определил и некоторые направления  помощи. Приказы были наделены широкими полномочиями: им поручалось создание заведений призрения, общесословного начального образования и здравоохранения,  управление ими, и надзор. Финансовые источники Приказов были рассчитаны на перспективу так как призрение предполагалось финансировать на растущие доходы от оборота первоначального капитала и других целевых сумм, в том числе благотворительных, им также предоставлялось право вести хозяйственную деятельность.

       Институт Приказов общественного призрения сначала был децентрализован. Приказы создавались как самостоятельные и относительно независимые органы, без центрального органа управления, но в 1802 г. были подчинены вновь созданному  МВД.

С одной стороны, часть функций МВД — по унификации проектирования, строительства и организационных основ заведений призрения, следует признать позитивными. С другой стороны, одновременно Приказы получили огромную чиновничью надстройку, которая полностью лишила их инициативы.

Анализ развития Приказов общественного призрения показал, что оно было неравномерным, на него не могла не повлиять политика  императоров, их личные качества, их представление о государственной системе призрения. Следовательно, неравномерность развития института Приказов сказалась и на результатах их деятельности, на числе заведений и призреваемых лиц. В результате деятельности Приказов накапливались крупные финансовые средства, однако власть постоянно проявляла желание тщательно регулировать их расходы, а то и использовать финансы Приказов по своему усмотрению. Ряд принятых законов и подзаконных актов поставил деятельность Приказов общественного призрения в определённые жёсткие рамки, что, безусловно, повлияло на качество оказываемой ими социальной помощи.

1.2 Финансовая и экономическая база Приказов общественного призрения

 «Учреждение для управления губерний Всероссийския империи» определило  источники и объём финансирования деятельности Приказов общественного призрения. Приказу  «жаловалось из казны Императорского величества» в виде первоначального капитала,  по 15 тыс. руб. на каждую губернию из её доходов  однократно46. Об увеличении этого капитала Приказы должны были заботиться сами. Пособий от казны Приказам больше не полагалось, а предписывалось с деньгами поступать так, чтобы они действительно были потрачены «не понапрасну и не на другое», а исключительно на цели призрения. Приказы имели право для увеличения капитала давать часть этой суммы в долг под проценты сроком не более, чем на один год, под залог имения и государственных процентных бумаг.

Для увеличения средств закон также позволял Приказам основывать аптеки, доходы от которых затем использовать на создание и содержание заведений призрения. Доходы Приказов могли пополняться и за счет добровольных пожертвований,  как деньгами, так и в  натуральном виде. Приказы не должны были препятствовать, если лицо, город или селение пожелали бы основать одно из перечисленных учреждений (ст. 392).

Вначале Приказы общественного призрения выдавали ссуды сроком на один год, а также принимали деньги на хранение и обращение из процентов47. При этом одному лицу можно было давать не более 1000 рублей и не менее 500 рублей. Полученные деньги разрешалось раздавать за проценты под залог имений с условием, что заложенные в Приказ имения находятся в той же губернии. Санкт-Петербургский и Московский Приказы капиталы взаймы не раздавали, они обязывались вносить их для приращения процентами в Сохранные казны императорских Воспитательных домов. За собственные капиталы Приказов Сохранные казны платили по 6% в год вперед, а за остальные - по 5% по истечении года.

Благодаря наличию стартового капитала, Приказы общественного призрения сразу начали функционировать как кредитные учреждения, фактически губернские банки. Вследствие этого, ключевой фигурой канцелярии Приказа общественного призрения, безусловно, был казначей. Своей близостью к провинциальным клиентам Приказы общественного призрения выгодно отличались от тех кредитных учреждений, которые действовали в столицах благодаря тому, что они принимали вклады от представителей всех правоспособных сословий. Неудобство слишком короткого срока кредита в первые годы отчасти компенсировалось лёгкостью получения отсрочек.

В 1786 г. был преобразован Заёмный банк,  на его счета некоторые Приказы общественного призрения вкладывали на хранение капиталы, за пользование, которыми получали проценты48. Сохранные казны Опекунского совета Воспитательных домов в Москве и Санкт-Петербурге принадлежали к разряду заёмных земельных банков и принимали вклады на приращение процентами от учреждений и обществ — не менее 100 рублей, а от частных лиц — не менее 25 рублей, на срок или бессрочно. Взамен вкладов выдавались   по желанию вкладчика именные или безымянные билеты. Ссуды они так же, как и Приказы, выдавали под залог недвижимого имущества. В конце XVIII в. в кредитовании дворян-землевладельцев стали играть довольно значительную роль Сохранные казны воспитательных домов Санкт-Петербурга и Москвы. Их кредитоспособность поддерживалась постоянным притоком денежных средств  в виде всевозможных пожертвований, сборов, доходов от собственных ломбардных операций. Кроме того, особые привилегии, которыми пользовались Воспитательные дома, укрепили репутацию Сохранных казн и превратили их в основные кредитные учреждения страны, в главный орган аккумуляции денежных накоплений дворянства и, отчасти, купечества. Именно в Сохранные казны были вложены капиталы Московского и Петербургского Приказов. За собственные капиталы столичных Приказов Сохранные казны платили по 6% в год вперед, а за остальные - по 5% по истечении года49. В отличие от банков, Сохранные казны не выдавали ссуд частным лицам.

Вначале центральные власти настаивали на том, чтобы Приказы общественного призрения как ссудные учреждения сохраняли дворянско-сословный характер. Екатерина II принимала решительные меры для облегчения долгов дворян и сохранения дворянских имений в их родах.

Первоначально средств, имеющихся у Приказов общественного призрения на реализацию программ по оказанию помощи и поддержки нуждающимся, заявленных в «Учреждениях», крайне недоставало. В 1785 г. Екатерина II издала «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», где впервые в истории российских городов законодательно был установлен определенный городской бюджет, формировали его городские думы. Среди расходов города предусматривалось и «содержание городских школ и других заведений, Приказу общественного призрения предписанных»50.

В 1797 г. последовал указ об отдаче иезуитских доходов, собираемых с имений и иезуитских капиталов, предназначенных для содержания училищ, школ и прочего в ведение Приказа общественного призрения51.

Закон предписывал Приказам общественного призрения вести приходные книги обо всех принимаемых ими деньгах, и расходные книги, которые надлежало отсылать для ревизий в казённую палату по требованию генерал-губернатора52.

С причислением Приказов общественного призрения в 1802 г. к ведомству МВД для них были введены более строгие правила ведения финансовой документации и хранения их денежных средств. Капиталы Приказов были сразу же взяты под контроль. Началась ревизия ведомостей Приказов общественного призрения, которая показала, что на конец 1803 г. сумма их капиталов составила 5 486 360 рублей ассигнациями и 786820 рублей серебром53. На конец 1805 г. они достигали уже 7200 тыс. рублей54 В 1809 г. при МВД был создан Комитет для приведения в лучшее состояние человеколюбивых заведений55.  В его функции входило рассмотрение отчётов о состоянии Приказов общественного призрения и подведомственных им заведений за предыдущие годы.

Впервые  жёсткий контроль за  финансами Приказов был введен в указе Павла I от 21 июля 1798 г.: «Целость казны Приказа необходимо свидетельствовать при губернском прокуроре, по книгам и документам». 24 сентября 1799 г. предписывалось «деньги Приказов общественного призрения хранить в кладовых губернских казначейств, и не хранить там, где нет верного присмотра и благонадёжного места и записывать, сколько принято и сколько вышло в расход»56.

Правила оформления финансовой документации тщательно регулировались. Согласно указу от 26 июля 1798 г., все обязательства на выданные деньги заёмщики должны были писать на гербовой бумаге, и на производство всех дел по займам также должна была употребляться гербовая бумага57. Циркуляром МВД от 6 ноября 1808 г. всем документам о займах предписано было иметь копии58. Указом от 4 марта 1818 г. было запрещено входить в кладовую, где хранились деньги^ поодиночке, без членов Приказа общественного призрения59. Приём и выдача денежных сумм должны были производиться в присутствии всех членов Приказа. Казна Приказа общественного призрения, должна была ревизоваться в присутствии всех членов Приказа общественного призрения, при губернском прокуроре. Полугодовые и годовые отчёты Приказов общественного призрения и их заведений, обо всех действиях и о приходных и расходных суммах должны были отсылаться в министерство.

В начале XIX в. законодательство о кредитной деятельности Приказов постепенно начало всё больше приближаться к правилам других кредитных учреждений. К тому же, продолжилась тенденция превращения краткосрочных ссуд Приказов общественного призрения в долгосрочные. С 1802 г. сроки земельных ссуд были увеличены, размеры ссуд повышены с 1000 до 5000 рублей60. В 1804 г. было разрешено начислять прибыль в размере 6% на капиталы самих Приказов61.

От других немногочисленных кредитных учреждений Приказы общественного призрения отличались тем, что могли вести кредитную деятельность  только на территории своей губернии. В тех губерниях, где было слабо развито дворянское землевладение, в выдаче Приказами ссуд создавались искусственные «трудности». Так, в 1803 г. Вятскому Приказу было предложено свои средства «отсылать в другие Приказы для приращения их процентами» . Через некоторое время это положение было распространено на Приказы губерний Сибири, где также отсутствовало дворянское землевладение62. Таким образом, свободные денежные средства вятского и сибирского купечества шли не на кредитование местной промышленности и торговли, а на выдачу дополнительных ссуд дворянству центральных районов.

В кредитных операциях Приказы постоянно приспосабливались к новым общественно-экономическим процессам, происходящим в стране. Развитие капиталистических отношений привело к тому, что уже в первой четверти XIX в. Приказы не смогли полностью сохранить свою дворянскую исключительность. В 1804 г. сначала Архангельскому Приказу было разрешено выдавать ссуды под залог домов купцам, позже это правило распространилось на остальные губернии63. В 1806 г. всем Приказам было разрешено давать ссуды купцам, хотя при этом было оговорено условие: «если не будет от дворянства желающих» . Ссуды под залог каменных домов были едва ли не единственной активной операцией Приказов, которая касалась людей недворянского сословия, но на эту операцию приходилось 5% всей массы ссуд, выданных Приказами64.

Многие провинциальные Приказы общественного призрения не могли найти в пределах своей губернии достаточно надежных заёмщиков. Не сразу, но им было предоставлено право вносить свои капиталы «для приращения процентами» в Заемный банк65.

Рассмотрим данные о деятельности Сохранных казн Воспитательных домов, которые хранили капиталы столичных Приказов. В них обращалось до 20 млн рублей «вечных» вкладов, которые никогда не могли быть потребованы обратно. Например, с 1809 г. в Сохранной казне Московского Воспитательного дома хранился капитал в сумме 10000 рублей, переданный императрицей-матерью, Марией Фёдоровной.  Проценты с этого капитала Московский Приказ ежегодно 13 апреля, в память о бракосочетании великой княгини Екатерины Павловны, раздавал в приданое шести бедным девушкам, - трём дочерям нижних военных чинов и трём дочерям мещан66. Также в Сохранной казне обращались «неприкосновенные» и «условные» (внесённые на каких-либо условиях) вклады. Ссуды выдавались только под залог недвижимости. Финансовое делопроизводство в Сохранной казне велось «по порядку, заведённому в иностранных купеческих конторах, — по итальянскому способу, — наилегчайшим, кратчайшим и вразумительнейшим образом»67. Всё это говорило не только о выгодности, но и о надёжности Сохранных казн.

С 1803 г. срок ссуд, выдаваемых из Сохранной казны, удлинился с пяти до восьми лет. В течение первых трех лет заёмщик обязан был уплачивать только проценты по ссуде, с тем, чтобы в течение следующих пяти лет погашать ссуду равномерными частями. Средства, накопленные Сохранными казнами в виде вкладов, быстро возрастали, соответственно, росли и капиталы Московского Приказа общественного призрения.

В 1809 г. были уточнены правила раздачи в заём капиталов Приказов общественного призрения. В частности, законодательно было предписано, чтобы предоставляемые в залог крестьяне принимались в Приказах по той же цене, что и в Опекунских советах Воспитательных домов68.

Следует сказать, что во время Отечественной войны 1812 г. средства Приказов общественного призрения стали одним из источников  покрытия военных расходов. После начала военных действий было принято решение о временном прекращении выдачи ссуд из Приказов69. В 1812 г. капиталы Приказов, за исключением Санкт-Петербургского и Московского, были на время переданы в государственное казначейство, на тех же основаниях, на каких они обращались в кредитных учреждениях. Передача капиталов в казначейство уменьшила доходы Приказов, сократила их расходы и даже приостановила ремонт и благоустройство некоторых заведений призрения. Но после завершения войны Приказы общественного призрения возобновили свои активные операции значительно раньше, чем Заёмный банк70.

В 1820 г. были установлены новые правила, позволившие расширить кредитные операции Приказов общественного призрения. Капиталы Приказов по правилам их обращения были разделены на четыре разряда:  собственные капиталы Приказов, которые можно было выдавать взаймы на срок до 12 лет;  капиталы, внесённые навсегда, они приравнивались к собственным; судебные апелляционные вклады и частные вклады, которые могли отдаваться в ссуды на срок до трех лет. Этими же правилами было разрешено выдавать ссуды сроком до 12 лет, и увеличен до 30 тыс. рублей максимальный размер ссуды. Первые два года взыскивались только проценты по ссуде, в последующие 10 лет ежегодно выплачивалась 10% долга и проценты по ссуде вперёд за год. Кроме того, Приказы могли принимать вклады сроком не более, чем на три года. Запрещено было принимать капиталы на срок «до востребования». Было разрешено давать взаймы и собственные суммы, и вклады, но принимать требовалось залоги, могущие обеспечить заём. Возобновлять займы Приказы могли только таким заёмщикам, которые исправно выплачивали все ссуды и проценты вовремя.

В 1824 г. на Сохранные казны71и Приказы общественного призрения72были распространены правила Заёмного банка. Ссуды выдавались на 8, 12 и 24 года. Одновременно с уплатой 6% годовых производилось постепенное погашение самой ссуды по 2% в год, т.е. всего выплачивалось 8% в год. Размер ссуды был установлен от 5 тыс. рублей до 500 тыс. рублей под залог населённых имений, каменных домов в Санкт-Петербурге, фабричных и заводских зданий, крестьян, приписанных к горным заводам. Размер ссуд зависел от количества заложенных душ.

Большая часть Положения 1827 г. о Приказах общественного призрения была посвящена регламентации именно их кредитной и залоговой деятельности. Приказы с капиталом до 500 тыс. рублей имели право давать ссуды до 30 тыс. рублей без разрешения правительства. Приказы с капиталом менее 500 тыс. рублей  могли выдавать до 15 тыс. рублей, причём на выдачу займа нужно было запрашивать разрешение правительства. Займы были дифференцированными: если ссуда бралась на 26 лет, её давали под 5% годовых, если на 1 - 8 лет - под 6% годовых73.

Развитие капитализма в стране шло медленно, рынок ценных бумаг  еще несформировался. Единственной формой извлечения доходов для населения могли быть вклады в кредитные учреждения. Население стали широко оповещать о кредитных операциях проводимых Приказами общественного призрения и Сохранными казнами. К концу 1820-х гг. рост вкладов в Приказы стал опережать спрос на ссуды.

Разумное законодательное регулирование кредитной деятельности Приказов общественного призрения и рекламирование их кредитных возможностей  привели к тому, что с 1810 по 1825 гг. вклады в Приказы увеличились почти в три раза, а сумма собственных капиталов Приказов выросла вчетверо. Соответственно, росли и доходы Приказов, которые могли быть израсходованы на призрение.

Манифестом от 1 января 1830 г. были утверждены новые правила о вкладах и займах, согласно которым во всех кредитных учреждениях, а равно и в Приказах общественного призрения проценты по вкладам были уменьшены: по вкладам частных лиц - до 4% годовых, по ссудам под недвижимое имущество - до 5% в год74. Сроки, на которые выдавались займы, теперь были увеличены: под дома - вместо 12-ти на 15 лет; под населённые имения - вместо 24-х на 26 и 37 лет. Одновременно была прекращена выдача займов на 8 лет.

По вкладам и ссудам Приказов общественного призрения с 1 января 1831 г. было установлено, что выплаты на капиталы, обращающиеся в банковских учреждениях, производить  по 5%, на капиталы же, обращающиеся в иных учреждениях, в том числе и в Приказах - по 4% годовых. Вместе с тем, Приказам за потерю процентного вознаграждения было определено вознаграждение из государственного казначейства, по 1% в год, как на их собственные капиталы, так и на деньги вкладчиков. Кроме того, сами Приказы по вновь поступающим вкладам должны были производить процентные выплаты по 4 и 3%, в зависимости от вида вкладов. Если вклады обращались менее 3-х лет, то в случае востребования проценты на них не полагались.

Кредитная функция приносила Приказам значительные доходы, которые тратились на деятельность Приказов по призрению. На эти деньги им удалось создать инфраструктуру народного образования, здравоохранения и социальной помощи. В правительственных кругах были вполне удовлетворены деятельностью Приказов как кредитных органов. В 1811 г. департамент экономии Государственного совета отмечал, что «Приказы управляются довольно бережливо и приобретают доверие от частных лиц» .

Параллельно с регулированием кредитной деятельности Приказов, в ожидании роста их доходов, в пользу Приказов законодательно отдавались различные местные сборы. Помимо не очень регулярных пособий от городов, почти у каждого Приказа были свои особенности финансирования. В ведомство Санкт-Петербургского Приказа общественного призрения указом от 1798 г. были переданы пеньковые, сальные и сельдяные амбары, которые они могли отдавать в аренду и, соответственно, получать доход. В доходную часть Астраханского Приказа поступал сбор в сумме 1/20 от икры 1/14 и от рыбного улова в Каспийском море. 17 июля 1803 г. было решено заменить его выдачей 5100 рублей от соляных доходов ежегодно.

Московскому Приказу передавались доходы от торговых бань По указу Сената, откупщики,  подрядчики и поставщики «по питейной и соляной части» облагались 0,5%-ным сбором в пользу Приказов общественного призрения. 23 мая 1801 г. Сенат подтвердил это, добавив, что «Приказ сам обязан пещись о получении своих доходов, а губернатор имеет неослабное за тем смотрение; Казённым палатам давать Приказам знать неукоснительно о %-ных деньгах, которые должны быть взысканы в пользу Приказа»75.

По указу Сената от 23 мая 1801 г. откупщики, подрядчики и поставщики по питейной и соляной части облагались 0,5%-ным сбором в пользу Приказов общественного призрения. Казённые палаты должны были сообщать Приказам о деньгах, которые должны быть взысканы в их пользу.

 В 1804 г. Тульскому Приказу было разрешено вносить в Приказ апелляционные деньги учреждений, вскоре Сенат распространил эту меру на все губернии76. Затем, согласно указу Сената77, в Приказы общественного призрения стали поступать на хранение различные частные суммы временно, до решения судебных дел (апелляционные, исковые, залоговые, вексельные). Эти деньги вносились в залог для приращения процентов от откупщиков, арендаторов, подрядчиков, дворянских и городских обществ, сумм малолетних детей, находящихся под опекой.

Все Приказы общественного призрения постепенно обзавелись дополнительным недвижимым имуществом, приносившим постоянные доходы. Это были завещанные частными лицами Приказам жилые дома, товарные лавки, земли, сады, огороды, которые сдавались внаём.

С начала XIX в. капитальный ремонт ветхих зданий стал настоящей проблемой Приказов общественного призрения, но на ремонт недвижимости уже были введены ограничения. По указу от 20 августа 1824 г. на ремонт зданий можно было потратить столичным Приказам  до 2000 рублей, остальным — до 500 рублей (в 1828 г. разрешили до 1000 рублей); ремонт стоимостью до 5000 рублей мог разрешить генерал-губернатор. Если же зданиям Приказов требовался более дорогой ремонт, то разрешение на него давал министр, и необходимо было предварительно представить подробный план и описание повреждений78. Так мнения Государственного Совета в 1828 г.: гласило «...в подрядах на разные потребности... Приказам ограничиваться предположенными на каждый год расходами, не выходя из оных без разрешения министерства... При необходимости что-то строить или ремонтировать - испрашивать разрешения Сената». С момента подчинения Приказов МВД расходные сметы утверждались министром. На «издержки, необходимые для пользы Приказов по призрению или хозяйственным расходам» было разрешено тратить столько же, сколько и на ремонт зданий, причём это разрешалось не каждому Приказу, а только тем, чьи расходы не превышали доходов. В остальных случаях хозяйственные траты могли производиться только с разрешения министра79.

Отметим, что отчасти жёсткие требования экономии средств не были излишними. Некоторые Приказы увеличивали расходы, и при нехватке доходов начинали расходовать основной капитал. В июне 1803 г. МВД объявило гражданским губернаторам высочайшее повеление соразмерять расходы с доходами80. 28 июня 1828 г. гражданским губернаторам было направлено циркулярное предписание министра МВД о составлении ежегодных смет о доходах и расходах Приказов общественного призрения81. Например, расходы требовалось производить по строго утверждённой смете, не допуская «ненужных и бесполезных издержек». Поскольку смета утверждалась не в губернии, а в министерстве, Приказы не могли прибавить жалованье, или увеличить число служащих без соответствующего разрешения МВД; расходы на содержание призреваемых, а равно и число их ограничивались состоянием зданий и количеством доходов. При планировании расходов требовалось обращать внимание на то, чтобы «заведения имели всё необходимое и приличное, не увлекаясь великолепием и излишеством». Приказы также были обязаны копию со сметы на будущий год прилагать к годовым отчётам за прошедшии год, предоставляемым в МВД82.

Одним из источникв дохода Приказов были суконные фабрики, учреждённые при многих Приказах. На них привлекались к работе клиенты рабочих и смирительных домов. Суконные фабрики изготавливали сукно разного качества, как правило, для нужд своей губернии, а Приказы его продавали.

Такими же коммерческими предприятиями были и аптеки, открытые в первой половине XIX в. при большинстве Приказов общественного призрения. Аптеки бесплатно снабжали лекарствами заведения Приказов, но для горожан были платными. В начале XIX в. открыть аптеки самостоятельно Приказы уже не могли, требовалось получить разрешение вышестоящей организации.

Достаточно много известно о хозяйственных операциях Московского Приказа, бюджет которого складывался не только из хранившихся в Сохранной казне капиталов. Приказ вёл обширную хозяйственную деятельность, ему принадлежало большое количество недвижимого имущества, из которого извлекались доходы посредством сдачи в аренду, — все вырученные суммы расходовались на заведения и различные образовательные программы Приказа. В ведении Московского Приказа общественного призрения был ряд предприятий и крупных обьектов недвижимости: Устъ-Сетунский кирпичный завод, который был передан  в аренду  Московской комиссии строений, с платой Приказу по 2125 рублей в год;  Введенский черепичный завод,  также отдавался в аренду за 1500 рублей в год; каменный корпус в 3 этажа, и при нём 2 других, в 2 этажа со службами, составлявшие Рязанское подворье, отдавался внаём за 5255 рублей в год; суконная фабрика, где работало 84 человека; несколько небольших домов и 2 лавки которые отдавались внаём; земли в Можайском уезде, размером в 104 десятины; каменный дом, находившийся у Варварских ворот, отдавался внаём за 600 рублей в год83.

Кроме того, почти при всех благотворительных заведениях Приказов, велось подсобное хозяйство. Известно, например, что при заведениях Владимирского Приказа культивировалось огородное производство: выращивались картофель, огурцы, свёкла, капуста, редька, горох, морковь, лук. Часть урожая шла на продажу (не только в пределах губернии, возили продавать и в Москву, причём продавали не только «сырьё», но и, к примеру, квашеную капусту); другая часть урожая шла в пищу пациентов больниц и богаделен .

В целях финансового учёта в Приказах общественного призрения велось множество книг, одной из них был настольный денежный реестр, куда записывались ежедневные поступления  и расходы денежных сумм. Хозяйственные записи велись помесячно, каждая запись нумеровалась, итоги подводились постранично с нарастающим итогом и переносились на следующую страницу, и ежемесячно.

Почти половина всех доходов Московского Приказа общественного призрения,  складывалась из процентных сумм, полученных за хранение билетов Сохранной казны, ещё около трети доходов Приказа составляли суммы от города. Благотворительные суммы поступали в Приказ неравномерно, а иные поступления - плата за лечение, штрафные суммы, процентные сборы и т.п. были невелики.

В 1845 г. была законодательно введена норма о том, чтобы при возвращении некоторых частных временных судебных вкладов (апелляционных, исковых, залоговых, вексельных), 1% с суммы вклада оставался в пользу Приказов общественного призрения84. В ведение Приказов также поступали деньги, вырученные от продажи пригульного скота, ворованных и найденных безхозных вещей, деньги за печатание объявлений в «Сенатских ведомостях», пошлины с грамот на почётное гражданство85.

Московский Приказ общественного призрения также имел право помещать при церквях  Вознесения на Царицынской улице, Николы на Пупышах, при образе Василия Блаженного у Варварских ворот, а также в церквях некоторых уездных городов кружки для сбора «доброхотных» подаяний в пользу горожан, разорённых от различных несчастных случаев. Кружки запечатывались печатью Приказа и вскрывались не реже, чем раз в месяц. Содержимое их тщательно подсчитывалось в присутствии казначея Приказа и раздавалось бедным людям, находящимся вне заведений Приказа86.

Финансовые книги Приказов общественного призрения и подведомственных им заведений проверялись контрольными отделениями местных казённых палат.  Отметим, однако, что ревизий в истинном толковании этого термина, то есть контроля соответствия доходов и расходов действующему законодательству,  на местах фактически не существовало. Проверка приходо-расходных книг, проводившаяся казёнными палатами, не имела существенного значения, поскольку правильность поступления и расхода денежных средств чиновниками удостоверяло вышестоящее начальство. Казённые палаты проверяли лишь соответствие расходов доходам и наличие всех оправдательных документов к расходам.

Между тем, довольно часто, почти ежегодно ревизии вышестоящих органов находили почти во всех Приказах недостатки финансового учёта, бывало и откровенное воровство. Наиболее существенные случаи предавались гласности. Когда в Курляндском Приказе общественного призрения в финансовых документах с 1816 по 1823 гг. Были найдены нарушения, МВД постановило «подвергнуть запрещению имения прикосновенных к делу лиц, если окажется растрата сумм или начёты».

В 1816 г. было решено придать финансам Приказов общественного призрения определённую структуру. Их доходы были структурированы следующим образом: определённые постоянные, определённые, но непостоянные, неопределённые и хозяйственные.

Распределение доходов между Приказами было неравномерным, и в 1824 г министр внутренних дел принял решение о том, что если какому-либо Приказу общественного призрения не хватало средств, то их можно было позаимствовать в другом, по договорённости. Приказам, имевшим значительные средства, было разрешено тратить остатки средств по окончании года на вознаграждение чиновников Приказа. Однако, прежде, чем это сделать, нужно было получить разрешение министерства, представив формулярные списки87.

Кредитные операции Приказов общественного призрения были вначале меньших размеров, чем операции Сохранных казён. По мере роста капиталистических отношений, денежных накоплений, увеличивалась и сумма вкладов в Приказах, так как из существовавших тогда кредитных учреждений Приказы имели наиболее разветвлённую сеть. Заёмный банк имел одну контору в Санкт-Петербурге, Сохранные казны - две, в Санкт- Петербурге и Москве, Коммерческий банк  - десять, Приказы общественного призрения были во всех губернских центрах.

Основными финансовыми операциями Приказов в 1830 - 1850 гг. были: выдача займов частным лицам; выдача займов разным ведомствам; приём временных вкладов от частных лиц из присутственных мест; перевод взаимообразно капиталов из одного Приказа в другой; отсылка денежных сумм в государственные кредитные учреждения для обращения из процентов; сбор доходов; оплата расходов по содержанию богоугодных заведений и выплата пособий учебным заведениям; причисление остатков от доходов к собственным капиталам.

Государство периодически регулировало правила выдачи ссуд. С 1824 г. Приказы могли давать ссуды под залог ревизских душ. Губернии для регулирования выдачи этой разновидности ссуды разделили на два разряда, но в 1841 г. сочли, что удобнее будет их разделить на три разряда, при этом условия займов из Сохранных казн, Заёмного банка и Приказов общественного призрения были одинаковыми: по губерниям первого разряда - 70 коп. серебром за 1 душу; по губерниям второго разряда - 60 коп. серебром; по губерниям третьего разряда - 50 коп. серебром88. В 1838 г. было разработано новое Положение об оценке незаселённых земель, предоставляемых Приказам в залог89. С 1839 г. Приказам было разрешено принимать вклады не только деньгами, но золотом и серебром, на что они ранее не имели права90.

В 1854 г. частным лицам было разрешено переводить свои средства из одного Приказа в другой91. Увеличивали кредитные обороты Приказов местные обстоятельства. К примеру, Виленская губерния имела небольшую плотность населения относительно площади удобной для хлебопашества земли. При малоразвитой торговле и мануфактурной промышленности, излишки доходов от сельского хозяйства вкладывались в Приказ, который был практически единственным центром всей кредитной и финансовой деятельности губернии92.

Для прироста капиталы Приказов общественного призрения помещались в

различные кредитные организации: Заёмный банк, Коммерческий банк, Сохранную казну, Государственную комиссию погашения долгов; давались в долг учреждениям, были у заёмщиков под залогами. Кредитные организации Российской империи были взаимосвязаны, к примеру, основные ресурсы Заёмного банка складывались из вложенных капиталов Коммерческого банка и Приказов общественного призрения.

Между тем, распределение доходов между Приказами постоянно оставалось крайне неравномерным. К 1855 г. все Приказы общественного призрения имели в обороте 106.116.000 рублей серебром93, которые были структурированы следующим образом: собственные капиталы        13 млн руб., вклады 89 млн руб., доходы 4 млн руб.

Если в общей структуре капиталов Приказов общественного призрения исследовать только доходы, которые и могли быть потрачены на дело призрения, то очевидно, что в среднем примерно около трети общих доходов Приказов составляли доходы от оборотов капиталов, треть - плата за призреваемых, треть - доходы от недвижимости, штрафов и т.п.

20 июля 1857 г. все банковские учреждения Российской империи в том числе и Приказы общественного призрения, снова понизили годовые проценты. На вклады частных лиц теперь можно было выплачивать по 3%, на вклады казённых учреждений - 1,5% годовых, но не ранее, чем через год. Изменились и условия выдачи ссуд.  Под каменные дома ссуды  выдавались на 15 лет, с выплатой ежегодно 5% капитала и 4% интереса, под населённые имения - вместо 26 и 37 лет на 28, с платежом ежегодно 4% единовременного взноса и 1,5% погашения94.

В то же время после Крымской войны возникло множество разных частных компаний, обещавших большие проценты. Вкладчики, которых не удовлетворили изменения в условиях вложения денег в государственных кредитных учреждениях, стали требовать свои вклады из Приказов, чтобы вложить их под более выгодные проценты. Министр финансов предложил негласно затруднить выдачу ссуд под залог недвижимости и приостановить на некоторое время разрешение учреждать новые акционерные компании, с целью уменьшения количества спекулятивных и рискованных предприятий. Эти решения были записаны в журнале Комитета финансов 16 апреля 1859 г. и высочайше утверждены без издания указа95. Выдача ссуд под залог недвижимого имущества и переоформление залогов одновременно были приостановлены из Заёмного банка, Сохранных казн и Приказов общественного призрения. Были приняты и другие меры. Желающим получить на свои вклады по 4% годовых вместо 3% решено было выдавать особые облигации - непрерывно-доходные билеты, которые выдавались на суммы 250, 500, 1000 и более рублей. Подписку на эти облигации открыли также в Приказах общественного призрения. Непрерывно-доходные билеты принимались в уплату процентов по ссудам, полное их погашение предполагалось через 20 лет96.

Но требования возврата вкладов продолжались. 1 сентября 1859 г. последовал указ о разрешении владельцам билетов Заёмного и Коммерческого банков, Сохранных казн и Приказов общественного призрения в обмен этих билетов приобрести государственные 5%-ные банковые билеты, учреждённые исключительно для цели обмена. Новые билеты должны были погашаться ежегодно, начиная с 1861 г. по тиражу, в течение 37 лет. На этот раз условия государства показались выгодными вкладчикам, относительно как количества процентов, так и возврата самого капитала. Кроме того, многие частные компании и разные рискованные предприятия к тому времени потерпели неудачи и разорили вкладчиков. Это заставило вкладчиков обменять свои прежние банковые билеты, и востребование вкладов из банков и Приказов общественного призрения было остановлено97, хотя в ряде губерний требование возврата вкладов парализовало работу Приказов общественного призрения.

6 ноября 1852 г. император Николай I собственноручно написал на ведомости о капиталах Приказов общественного призрения: «Пора бы слить с банками в один состав. - Сообразить» . Одним из предложений Министерства финансов было учреждение Земского банка с конторами или отделениями в губерниях, которые можно было бы образовать из Приказов общественного призрения. Но тогда из-за войны реформу решили отложить, а провели её в 1859 г. Кредитная функция Приказов общественного призрения перешла под юрисдикцию Министерства финансов.  С 1 января 1860 г. прекращался приём вкладов под проценты в Приказах общественного призрения и Сохранных казнах98. С этого времени Приказы общественного призрения прекратили свою кредитную деятельность. Вместо прибылей по кредитным оборотам для заведений всех Приказов совокупно была назначена от казны сумма 850 тыс. рублей ежегодно, на 5 лет. Но эта сумма была в несколько раз меньше суммы ежегодных доходов Приказов общественного призрения. Безусловно, экономическая база деятельности Приказов была значительно ослаблена. После этого выплата сумм продлевалась несколько раз, и лишь в конце 1880-х гг. ежегодное пособие от казны было прекращено.

Добровольные благотворительные пожертвования относились к числу неопределённых доходов Приказов общественного призрения. Взносы частных благотворителей в Приказ были постоянными, хотя они и не определяли финансовое состояние. Благотворители, или жертвователи, как их тогда называли, в большинстве своём были представителями имущих классов, дворянами и купцами.

В 1775 г., после обнародования  «Учреждения для управления губерний Всероссийския империи», дворянство и купечество Московской губернии собрало 107.176 рублей для торжеств. Узнав об этом, Екатерина П распорядилась передать все средства в Приказ, когда тот откроется. В 1789 г. на строительство и содержание народных училищ в Москве члены магистрата пожертвовали Приказу из своего жалованья 1815 рублей 5 копейек99; в 1792 г. один из заседателей магистрата пожертвовал в Приказ «из своего жалованья на богоугодные дела» 266 рублей 66  копейки100.

Следует заметить, что для общественной благотворительности существовали ограничения. Согласно указу от 10 марта 1802 г.,101 прежде чем принять пожертвования, Приказы через полицию должны были проверять образ жизни лица, желающего внести деньги, - не был ли он под судом и следствием, и какого поведения. От  людей с неоднозначной репутацией принимать пожертвования не разрешалось. До сведения императора должна была доводиться информация обо всех пожертвованиях на устройство новых заведений.  На новые заведения наличные денежные суммы расходовались только на самые неотложные нужды; основную часть денежных сумм жертвователей Приказы вкладывали в ценные бумаги, и далее расходовал проценты с этих сумм. Практически все свои доходы Приказы тратили на призрение, и по нашему мнению, их следует считать не просто банками, но своеобразным прообразом благотворительных фондов.

 Отдельные граждане учреждали за свой счёт целые больницы и богадельни, которые существовали при участии общественной благотворительности. В XIX в. постепенно распространилась практика завещания Приказам общественного призрения денежных сумм с условием их целевого использования. Так, титулярный советник Александр Андреевич Никонов завещал Московскому Приказу проценты с собственного капитала, внесённого в Сохранную казну, с тем, чтобы ежегодно 1000 рублей раздавать 100 бедным, по 10 рублей каждому. Как следует из дела о раздаче этих денег, они раздавались жёнам, вдовам, детям чиновников, мещан, от которых требовалось заявление и письменное свидетельство не только о бедном состоянии, но и о хорошем поведении, это должны были подтвердить свидетели102.

В результате занятия Москвы в 1812 г. французской армией из всех заведений Приказа общественного призрения в Московской губернии и в самой Москве уцелели только Екатерининская богадельня и больница, дома умалишённых, рабочий и смирительный, но всё имущество их было разграблено. Другие здания сгорели во время пожара, в том числе и четыре дома на Арбате, отдававшиеся Приказом внаём, здания и оборудование кирпичного и черепичного заводов были разрушены и сломаны. Потери Московского Приказа были оценены в 36400 рублей ассигнациями. Но «даже занятие многих губерний неприятелем и связанное с войной расстройство дел частных лиц не остановили благотворительности: денежные суммы в Приказ общественного призрения перечислялись в размерах, не менее прежних»103.

Имена жертвователей в Приказы общественного призрения наиболее крупных сумм заносились в специальную книгу МВД. Сословный состав жертвователей был различным.  Нередко жертвователи желали оставатся анонимными. Не всегда благотворительность выражалась в денежных суммах. В 1835 г. некий Нерадовский, экономический крестьянин Вологодской губернии Великоустюжского уезда принёс в дар московской Екатерининской больнице несколько машин собственного изделия и снарядов с угольным порошком для очищения воды104.

Как уже подчёркивалось, благотворительные суммы не являлись основным источником финансирования заведений и программ Приказов. Но часто средства жертвователей становились базой строительства заведений призрения, а если их не хватало, то Приказы проводили дополнительную кампанию по сбору средств.

Кредитно-финансовое направление было доминирующим в деятельности Приказов общественного призрения, по сути они функционировали, как губернские банки. Кредитная деятельность Приказов регулировалась государством, развивалась параллельно с другими кредитными учреждениями государства и постепенно была законодательно уравнена с ними, - как в отношении сумм и сроков ссуд и вкладов, так и процентного вознаграждения. По мере роста капиталистических отношений, денежных накоплений богатого населения, увеличивалась и сумма вкладов в Приказах, так как из существовавших тогда кредитных учреждений Приказы имели наиболее разветвлённую сеть. Кредитные операции приносили Приказам доходы, которые в сумме достигали нескольких миллионов рублей.

        Приказы имели несколько источников финансирования основной деятельности по призрению: помощь от городов, местные сборы и налоги, проценты за хранение апелляционных сумм, недвижимое имущество, используемое для сдачи в аренду. Капиталы Приказов постоянно росли, и это давало возможность строить новые здания, увеличивать количество подведомственных заведений и обеспечивать контингент их клиентов. Поскольку доходы от кредитных операций Приказы расходовали только на свои программы, их следует считать не просто банками, - они являлись региональной моделью финансирования деятельности по призрению и оказанию помощи своим клиентам.

       Одним из источников финансирования деятельности Приказов были постоянные пожертвования граждан. Само существование Приказов и их деятельность постепенно приучили граждан оказывать помощь нуждающимся именно через Приказы общественного призрения. Приказы, таким образом, имеют сходство с современными благотворительными фондами, поэтому их следует считать неким прообразом благотворительных фондов.

В середине ХIХ в. в кредитной деятельности Приказов наметился серьёзный дисбаланс, связанный с финансовым кризисом в стране. Работать по- прежнему они уже не могли, так как рост инфляции повлиял на то, что их средства росли замедленными темпами по сравнению с ростом количества призреваемых и заведений призрения. К тому же Приказы как кредитно-финансовый институт могли работать в условиях стабильности, но в условиях социально-политического кризиса их финансовая система обрушилась.

---

1 Герье В.И. Записка об историческом развитии способов призрения бедных в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки/Сосг. для ... Комиссии по пересмотру законов о призрении бедных... - [СПб], [1897].

2Максимов ЕД. Приказы общественного призрения в их прошлом и настоя щем//Трудовая помощь. - 1901. - № 9. - С. 532-555. - № 10. - С. 728-767.

3 Историко-статистический очерк общего и специального образования в России/Под ред. АГ.Небольсина. - СПб., 1884; Исторический очерк Владимирской губернской гимназии/Сост. П.Страхов. - Владимир, 1891; Лавров А.И. Краткий исторический очерк императорского Екатерининского богадельного дома, составленный по поводу празднования 100-летней его годовщины: 1775 - 1785. - М., 1875; Народное образование в Вятской губернии в царствование императрицы Екатерины П: Материалы к истории Вятской гимназии, по поводу ея столетия, 1786 - 1886/Сосг. В.П.Юрьев. -Вятка, 1887; Овер А.И. Материалы для истории московских больниц гражданского ведомства, собранные по поручению г. Московского генерал-губернатора, генерал- адъютанта графа Закревского, инспектором означенных больниц, доктором медицины действительным статским советником А.И.Овером. - М., 1859; Рождественский C.B. Материалы для истории учебных реформ в России в ХУШ - XIX вв. - СПб., 1910; Толстой Д.А. История финансовых учреждений в России со времени основания государства до кончины Екатерины П.- СПб.,1848; Толстой Д.А. Городские училища в царствование Екатерины П//Прилож. № 1 к 54 тому Записок императорской Академии Наук. - СПб., 1886. Том 54. - С. 1-214.

4        Желудков В. Ф. Губернская реформа 1775 г.:Дисс.... канд. ист. наук. -М., 1963.

5        Власов П.В. Обитель милосердия. - М, 1991; Его же. Благотворительность и милосердие в России. - М, 2001; Щапов Я.Н. Благотворительность в дореволюционной России: национальный опыт и вклад в цивилизацию//Россия в XX веке: Историки мира спорят. - М., 1994; Голосенко И.А. Нищенство в России: из истории дореволюционной социологии бедности//СОЦИС: Социологические исследования. - 1996. - № 8. - С. 18-25; Его же. Нищенство как социальная проблема: из истории дореволюционной социологии бедности//СОЦИС: Социологические исследования. - 1996. - № 7. - С. 27-35; Его же. Нищета и нищенство. Очерк Российской социологии бедности//Российская провинция. - 1995. - № 2. - С. 71-76.

6        Бадя JI.B. Благотворительность и меценатство в России. - M., 1993; Нещеретний П.И. Исторические корни и традиции развития благотворительности в России. - М., 1993; Фарсов М.В. История социальной работы в России: Теория, история, общественная практика. - М., 1996; Холостова Е.И. Генезис социальной работы в России. - M., 1995.

7        ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. VII. - СПб., 1830. - № 4450.

8ПСЗ Собр. 1 -е. - Т. V. - СПб., 1830. - № 3369.

9        Там же.

10ПСЗ Собр. 1-е.-Т. VI.-СПб., 1830.-№3708.-С. 301.

11ПСЗ Собр. 1-е. - Т. XVI. - СПб., 1830. - 11699; РГАДА, ф. 342, оп. 1, д. 170, лл. 1 - 5.

12РГАДА, ф. 280, оп. 15, д. 247, лл. 4 об., 11 об., 20.

13ПСЗ Собр. 1-е. - Т. XVI. - СПб., 1830. - №№ 11903,11911.

14РГАДА, ф. 280, оп. 6, д. 336, лл. 4 об.- 7 об.

15ПСЗ: Собр. 1 -е. - Т. XVI. - СПб., 1830. - № 12103.

16Архангельский В.М. Филантропические начинания русского правительства XVIII века.  Смоленск: 1910. - С. 78 - 79.

17ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XX. - СПб., 1830.- № 14357.

18ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XX. - СПб.,1830. -№ 14358.

19Учреждения для управления губерний Всероссийския империи. - М., 1775.

20        Учреждения для управления губерний Всероссийския империи. - M., 1775- Гл. 16.

21Учреждения для управления губерний Всероссийския империи.- М., 1775. - Гл. 21.

22        Учреждения для управления губерний Всероссийския империи. — M., 1775. - Гл. 26.

23ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. VI. - СПб., 1830. - № 3708.

24ПСЗ: Собр. 1-е.-Т. XXVII. - СПб., 1830. -№ 20106.

25ПСЗ: Собр. 1 -е. - Т. XXVII. - СПб., 1830. - № 20143.

26ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXVII. - СПб., 1830. -№ 20106.

27        Учреждения для управления губерний Всероссийския империи... - М., 1775. - Ст. 39.

28ПСЗ: Собр. 1 -е. - Т. XXVII. - СПб., 1830. - № 20176.

29 ПСЗ: Собр. 1 -е. - Т. XXVII. - СПб., 1830. - № 21501.

30ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXXI. - СПб., 1830. - № 24307.

31ПСЗ: Собр. 1 -е. - Т. XXXI. - СПб., 1830. - № 24687.

32ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXXI. - СПб., 1830. - № 24687.

33ПСЗ: Собр. 1-е. - T. XXXVI. - СПб., 1830. - № 27964.

34 Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 3. Кн. 2. - СПб., 1862. - С. 15 - 18.

35Стог АД. О общественном призрении в России.- СПб., 1818. - Т. 2. - С 10.

36ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXXVIII. - СПб., 1830. -№№ 29148,29516.

37ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXXVIII. - СПб., 1830. -№№ 29549.

38ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. II. - СПб., 1842. - № 801.

39ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. X. Отд. 1 -е. - СПб., 1842. - № 8163; ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. XV. Отд. 1 -е. - СПб., 1842. -№ 13685; ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. XXIV. Отд. 1-е. - СПб., 1850. -№ 23494.

40ПСЗ: Собр. 2-е. - T. XIX. Отд. 2. - СПб., 1842. - № 19523.

41ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. XIV. Отд. 1. - СПб., 1842. - № 11936.

42Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 3. Кн. 1. - СПб., 1862.- С. 643.

43 Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 3. Кн. 1. - СПб., 1862.- С. 643.

44ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. XXXIV. Отд. 1. - СПб., 1861. - № 34847.

45 ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. XXXIX. Отд. 1. - СПб., 1867. - № 40457.

46 Учреждения для управления губерний Всероссийския империи- М., 1775. - Ст. 382.

47Учреждения для управления губерний Всероссийския империи. - М., 1775. - Ст. 382.

48 Боровой С.Я. Кредит и банки в России. - М., 1958. - С. 121.

49Стог А.Д. О общественном призрении в России. - Ч. 2. - СПб., 1818.- С. 45.

50ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXII. - СПб., 1830. -№ 16188.

51ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXIV. - СПб., 1830. - № 18069.

52        Учреждения для управления губерний Всероссийский империи...— М., 1775. — Ст. 383.

53СтогА.Д. О общественном призрении в России. - Ч. 1. - СПб., 1818. - С. 31.

54Отчёт МВД за 1805 год. - СПб., 1806. - С. 144.

55Варадинов Н.В. История МВД. Ч. 1. - СПб., 1958. - С. 90 - 92. Приложение.

56ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXV. - СПб., 1830.-№ 19130.

57ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXV. - СПб., 1830. - № 18604.

58Стог А.Д. О общественном призрении в России. - Ч. 2. - СПб., 1818. - С. 12.

59Стог АД. О общественном призрении в России. - Ч. 2. - СПб., 1818. - С. 12.

60ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXVIII. - СПб., 1830. - № 21274.

61ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXIX. - СПб., 1830. - № 22126.

62Архив Государственного Совета. - Т. 4. Ч. 1. - СПб., 1869.- С. 307.

63Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 1. - СПб., 1858. - С. 131.

64Боровой С.Я. Кредит и банки в России. - М., 1958. - С. 193.

65ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXIX. - СПб., 1830. - №№ 22994,22307; Т. XXX - № 23520.

66Стог А.Д. О общественном призрении в России. - Ч. 2. — СПб., 1818 - С. 16-17.

67        Филимонов Д.Д. Кредитные учреждения Московского Воспитательного дома (Сохранная, Вдовья и Ссудная казны): Исторический очерк//Русский Архив. - 1876. -Т.З. - С. 266,269.

68ПСЗ: Собр. 1 -е. - Т. XXX. - СПб., 1830. - № 23748.

69ПСЗ: Собр. 1 -е. - Т. XXXII. - СПб., 1830. - № 25186.

70ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXXIV. - СПб., 1830. - № 26955.

71ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXXIX. - СПб., 1830. - № 29375.

72ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. III. - СПб., 1842. - № 2375.

73ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. II. - СПб., 1842. -№ 1085.

74ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. V. - СПб.,1842. - № 3399.

75ЦИАМ, ф.56, оп. 1, д. 6, л..1.

 76Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 1. - СПб., 1858.- С. 131 - 132.

 77Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 1. - СПб., 1858. - С. 135.

78Журнал  МВД. - 1829. - № 3. - С. 491,558 - 563.

79ПСЗ: Собр. 1-е. - Т. XXXIX. - СПб., 1830.-№ 30031.

80        Свод учреждений и уставов о общественном призрении//Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая Павловича составленный: Издание 1842 года (далее по тексту - СЗРИ). - СПб., 1842. - Т. XIII. - Ст. 639.

81Журнал МВД.- 1829.-№ 1.-С. 73-77.

82 Журнал МВД. - 1829. - № 2. - С. 243 - 244.

83Стог А.Д. О общественном призрении в России. - Ч. 1. - СПб., 1818.-Таблица; ЦИАМ, ф. 56, on. 1, д. 756, 1131, 1155, 1193, 1207.

84        О действиях Владимирской губернской земской управы в течение первого трёхлетия: Отчёт Владим. губ. зем. управы губернскому земскому собранию. — Владимир, 1869. - С. 33.

85ПСЗ: Собр. 2-е.-Т.XX. Отд. 2.-СПб., 1846.-№ 19523.

86ЦИАМ, ф. 56, оп. 1, д. 1119, лл. 2-5.

87ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. I. - СПб., 1842. - № 99.

88Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 3. Кн. 2. - СПб., 1862. - С. 312.

89ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. XIII. Отд. 2. - СПб., 1842. - № 11721.

90Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 3. Кн. 2. - СПб., 1862. - С. 213.

91ПСЗ: Собр. 2-е. - Т. XXIX. Отд. 2. - СПб., 1855. - № 28776.

92        Виленская губерния: Материалы для географии и статистики России, собранные офицерами Ген. Штаба/Сост. А.Корева. - СПб., 1861. - С. 679 - 680.

93Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 4. Кн. 8. - СПб., 1863.- С.151.

94        Печерин Я.И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России. - СПб., 1904. - С. 13.

95        Печерин Я. И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России. - СПб., 1904. - С. 15.

96        Печерин Я. И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России. - СПб., 1904. - С. 19-20.

97        Там же. - С. 19.

98СЗ:Собр. 2-е. - Т. XXXIV. - СПб., 1861. - № 34847.

99        Кизеветтер A.A. Городовое Положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария. - М., 1909. - С. 451.

100Кизеветтер A.A. Городовое Положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария. - М., 1909.. - С. 455.

101Стог А.Д. О общественном призрении в России. - Ч. 2. - СПб., 1818- С. 54.

102 ЦИАМ, ф. 56, оп. 1, д. 239, лл. 1, 3,11,19.

103 Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 2. Кн. 1 - СПб., 1859. - С. 259,304 - 305.

104Варадинов Н.В. История МВД. - Ч. 3. Кн. 2. - СПб., 1862.- С. 156.