ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ        3

Глава 1. КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЙ ОРГАН СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПОСТОЯННО ДЕЙСТВУЮЩИЙ ОРГАН ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ        7

1.1. Конституционно-правовые основы статуса и организации деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации        7

1.2. Принципы деятельности, порядок образования, состав и структура Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики        26

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ        46

2.1. Контрольные мероприятия как форма осуществления внешнего государственного финансового контроля        46

2.2. Экспертно-аналитическая деятельность        57

2.3. Взаимодействие Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики с другими государственными контролирующими и правоохранительными органами        63

Глава 3. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ        70

3.1. Роль Государственного Совета Чувашской Республики в повышении эффективности внешнего государственного финансового контроля в республике        70

3.2. Совет контрольно-счетных органов Чувашской Республики: статус, структура, организация деятельности        81

ЗАКЛЮЧЕНИЕ        89

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ        93

ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………………...101

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году впервые за долгие годы российской государственности открылась реальная возможность организовать признанный во всех демо­кратических странах внешний, независимый от исполнительной власти, контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами.

Понимая важность и актуальность решения этой проблемы, законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, начиная с середины 90-х годов, начали создавать собственные кон­трольно-счетные органы. Таким образом, в настоящее время в Рос­сии во всех ее субъектах образованы и функционируют контрольно-­счетные органы, которые во главе со Счетной палатой Российской Федерации составляют систему органов внешнего государственно­го финансового контроля. Контрольно-счетная палата Чувашской Республики является составной час­тью этой системы.

Одним из основополагающих принципов деятельности контрольно-счетных органов является независимость. Ранее не была редкостью ситуация, когда контрольно-счетные органы, по сути, являлись структурными подразделениями законодательных (представительных) органов власти субъектов.

Вместе с тем, очевидна необходимость дальнейшего усиления роли законодательных органов субъектов Российской Федерации, в том числе в бюджетно-финансовой сфере. Такой подход подразумевает, в свою очередь, последовательное совершенствование и оптимизацию функционирования системы органов парламентского финансового контроля, осуществление правового регулирования их деятельности исходя из единых принципов и общих стандартов по отдельным направлениям их деятельности.

Сказанное выше обусловливает актуальность темы, необходимость ее научного осмысления.

Степень разработанности темы и теоретическая основа исследования. Теоретико-правовую основу исследования составили работы ученых-юристов, таких как Авакьян С.А., Братановский С.Н., Воронин Ю.М., Замятин В.В., Зенин С.С., Ишеков К.А., Комягин Д.Л., Лушникова М.В., Михалева Н.А., Чиркин В.Е., Яковлев В.Ф. и др.

Существенный вклад в исследование проблем правового регулирования парламентского контроля внесли Демидов М.В., Казанова Ю.В., Кожевников О.А., Кондрат Е.Н., Лагутин И.Б., Ялбулганов А.А., Янкевич С.В.

Вместе с тем, с расширением конституционной основы контрольных функций законодательных органов в федеральной конституции, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации создаются реальные возможности для усиления роли парламента и его органов в контроле за эффективным и целевым использованием финансовых ресурсов страны. Появляющиеся новые институты контроля, совершенствование форм и методов финансового контроля нуждаются в определенном теоретическом осмыслении и обосновании, оценки их практической значимости.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и образованных ими органов парламентского финансового контроля по осуществлению контроля за эффективным и целевым использованием бюджетных средств.

Предметом исследования выступают нормы действующего федерального и регионального законодательства, определяющие организацию порядок деятельности Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является изучение особенностей правового статуса и организации деятельности Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования:

1. раскрыть конституционно-правовые основы статуса и организации деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации;
2. рассмотреть принципы деятельности, порядок образования, состав и структуру Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики;
3. охарактеризовать контрольные мероприятия Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики как форму осуществления внешнего государственного финансового контроля;
4. изучить особенности экспертно-аналитической деятельности Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики;
5. рассмотреть взаимодействие Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики с другими государственными контролирующими и правоохранительными органами;
6. охарактеризовать роль Государственного Совета Чувашской Республики в повышении эффективности внешнего государственного финансового контроля в республике;
7. раскрыть статус, структуру, и организацию деятельности Совет контрольно-счетных органов Чувашской Республики.

Методологическая основа исследования. В методологическом плане исследование в данной работе проводится на основе диалектического метода, который позволяет анализировать рассматриваемые явления и процессы в их развитии, взаимодействии и в противоречии друг с другом. В работе активно применяется системный метод, на основе которого осуществляется комплексный анализ проблем, связанных со становлением и организацией парламентского финансового контроля в регионах.

Диссертация также базируется на таких специальных методах, как конкретно-историческом, формально-логическом и структурно-функциональном.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации. Материалы исследования апробированы в докладах на конференциях различного уровня и отражены в 3 научных публикациях автора:

Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложения.

Глава 1. КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЙ ОРГАН СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПОСТОЯННО ДЕЙСТВУЮЩИЙ ОРГАН ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1.1. Конституционно-правовые основы статуса и организации деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации

Основополагающим звеном в системе государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать органы контроля по линии законодательной власти. Они являются постоянно действующими специализированными органами, обладающими, как правило, организационной и функциональной независимостью от всех ветвей власти. Однако в силу выполняемых ими задач контрольно-счетные органы не могут быть полностью обособленными от законодательной (представительной) и исполнительной власти.

Таким постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации. Наряду со Счетной палатой во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют аналогичные по решаемым задачам и выполняемым функциям контрольно-счетные органы.

В своей деятельности контрольно-счетные органы в Российской Федерации независимы от органов исполнительной власти и руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Федерации и региональным законодательством.

Нетрудно заметить, что финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основной задачей в системе контроля исполнительной власти является выявление нарушений в использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы не ограничиваются только этим. Они дают оценку, насколько эффективно были использованы финансовые ресурсы страны, конкретного региона, выявляют, достигнуты ли поставленные цели и конечные результаты. Таким образом, ими дается оценка деятельности органов исполнительной власти по управлению государственной казной.

Кроме того, в ведении органов финансового контроля законодательной власти находятся вопросы использования государственной собственности и имущества казны, управление государственными пакетами акций. Они обеспечивают контроль за прохождением бюджетных средств через банки и иные кредитные организации. Такие функции также не свойственны органам финансового контроля исполнительной власти1.

Отсутствие на данный момент единой, законодательно закрепленной системы государственного финансового контроля в стране, где должны быть нормативно определены место и полномочия всех органов финансового контроля (по линии как законодательной, так и исполнительной властей), затрудняет процесс формирования целостной системы государственного финансового контроля и повышения его авторитета. Несогласованность в действиях контролирующих органов, слабый обмен опытом работы и информацией о проведенных проверках и ревизиях напрямую сказываются на качестве контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретных территорий.

На сегодняшний день весьма актуальным и проблематичным остается также вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Данный аспект контроля в России до сих пор не упорядочен. Причиной тому отсутствие утвержденной единой концепции государственного финансового контроля и федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации.

Осуществление реального парламентского финансового контроля большую актуальность приобретает на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, федеральных законов парламенты субъектов устанавливают правовые основы контроля законодательной власти и образуемых ею органов за использованием средств бюджетов регионов и распоряжением государственной собственностью.

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований занимают особое место в системе финансового контроля. Будучи созданными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований, они выполняют финансово-контрольные функции, отличные от тех, которые возложены, например, на органы исполнительной власти.

Контрольно-счетные органы, как и органы исполнительной власти, входящие в систему финансового контроля, контролируют соблюдение законодательства в сфере публичных финансов, выявляют факты правонарушений, связанных с использованием финансовых ресурсов на региональном и муниципальном уровнях. Однако, кроме этого, они наделены полномочиями по оценке эффективности использования таких финансовых средств (в том числе с позиции достижения поставленных целей и выполнения конкретных задач), государственной и муниципальной собственности, проведения ее приватизации и национализации, предоставления различного рода финансовых льгот и преференций и законности их использования, устранению законодательных лазеек для различного рода финансовых манипуляций (для этого контрольно-счетные органы активно взаимодействуют с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) и т.д.

Контрольно-счетные органы нацелены в первую очередь на обеспечение законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований независимой, оперативной и точной информацией о состоянии публичных финансов данного региона или муниципалитета, государственной казны субъекта Российской Федерации или муниципальной казны, проведение аудита отчетности, представляемой законодательным (представительным) органам должностными лицами.

Наличие системы эффективно действующих контрольно-счетных органов является атрибутом демократического общества и важной гарантией продвижения региональных и муниципальных реформ в Российской Федерации.

До недавнего времени в Российской Федерации вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации оставались не урегулированными на федеральном уровне. Складывалась чрезвычайно «пестрая» картина регионального и муниципального финансового контроля, которая в ряде случаев негативно сказывалась на результативности самих контрольных мероприятий.

Разнообразие организационно-правовых форм государственного и муниципального финансового контроля проявлялось не только в названиях органов (контрольно-счетная палата, счетная палата, контрольный комитет, контрольно-бюджетный комитет, государственный контрольный комитет, контрольно-бюджетная палата, контрольная комиссия, контрольно-счетная комиссия и др.), но и в объеме наделяемых ими полномочий, обладании ими статусом юридического лица, порядке их формирования и т.д. Так, из 83 региональных контрольно-счетных органов (по количеству субъектов Российской Федерации) по состоянию на 1 января 2011 года только 67 имели статус юридического лица, остальные 16 осуществляли свою деятельность, не являясь юридическими лицами2. В ряде субъектов Российской Федерации контрольно-счетные органы входили в структуру законодательного органа и не обладали организационной независимостью, и их деятельность могла быть приостановлена в связи с прекращением деятельности регионального парламента. Не было выработано единого подхода в вопросе о порядке формирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: в одних регионах включение депутатов региональных парламентов допускалось, в других - такая возможность полностью исключалась и т.д.

Очевидно, что существование столь значительных различий в организации и деятельности контрольно-счетных органов требовало скорейшей унификации этих вопросов на уровне федерального законодательства. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов России (http://www.ach-fci.ru) инициировали принятие федерального закона, в котором бы нашли закрепление стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В 2011 году Закон, нацеленный на установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований, был принят. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) был официально опубликован3 и вступил в силу 1 октября 2011 года.

Проблема обеспечения эффективного функционирования системы парламентского (внешнего) финансового контроля, особенно в условиях финансово-экономического кризиса, приобретает еще большую остроту и общественную значимость. Эту задачу законодательные органы призваны решать прежде всего через созданные ими контрольно-счетные органы, поскольку в силу ряда объективных причин непосредственно им самим затруднительно осуществлять такой всеобъемлющий финансовый контроль.

На сегодняшний день из-за отсутствия законодательно закрепленной единой системы государственного финансового контроля нет четких единообразных форм и методов финансового контроля, взаимоотношений контрольно-счетных органов субъектов Федерации с территориальными контрольно-ревизионными органами федеральных органов исполнительной власти, с другими контрольными органами.

Высшей юридической силой в системе источников права обладают нормы Конституции РФ4, в соответствии с которыми выстраивается вся система государственных органов субъекта Российской Федерации и регулируется их деятельность.

На все государственные органы, включая контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, и их должностных лиц возлагается обязанность соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Конституция РФ устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Следует упомянуть также еще одну конституционную норму, в соответствии с которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Таким законом в настоящий момент является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5. В статье 2 этого Закона предусмотрено, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. К числу «иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации», относятся контрольно-счетные органы.

Если Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов - Бюджетный кодекс РФ6 - определяет их статус в качестве органов финансового контроля.

Полномочия органа государственного финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (п. 3 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ).

Устанавливая формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, законодатель в ст. 265 Бюджетного кодекса РФ закрепляет, что контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право этих органов на создание собственных контрольных органов.

Наконец, в ст. 270 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что контрольные органы субъектов Российской Федерации осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Организация и деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации могут регулироваться также иными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, в Федеральном законе от 05 апреля 2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»7 устанавливается обязанность контрольных органов субъектов Российской Федерации оказывать содействие деятельности Счетной палаты РФ, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

Еще одним примером федерального закона, регулирующего особенности деятельности контрольно-счетных органов, является Федеральный закон от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»8. В соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 2 этого Закона и принятым на его основе Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 года № 900 «Об утверждении Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите»9 должностные лица контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, отнесены к категориям государственных служащих, подлежащих государственной защите.

Среди федеральных источников, регулирующих организацию и деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, встречаются также нормативные правовые акты подзаконного характера. Так, Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации»10 в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации включены должности председателя, заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, а также аудитора (члена) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

Как уже отмечалось, вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституция РФ (ч. 2 ст. 76) устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Региональные нормативные акты занимают особое место в системе источников правового регулирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Соответствующие нормы могут содержаться в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации, а также в принятых в соответствии с региональными законами нормативных правовых актах подзаконного характера.

В конституциях и уставах чаще всего содержатся нормы, предусматривающие создание регионального контрольно-счетного органа и устанавливающие порядок его формирования. Иногда в конституциях (уставах) содержатся статьи с бланкетными нормами, отсылающими к закону субъекта Российской Федерации о контрольно-счетном органе. Например, в п. 5 ст. 77 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 года11 установлено: «Для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики Государственный Совет Чувашской Республики образует Контрольно-счетную палату Чувашской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются законом Чувашской Республики». В Уставе (Основном Законе) Алтайского края от 5 июня 1995 года № 3-ЗС12 отдельная статья (ст. 46) посвящена Счетной палате Алтайского края. «Алтайское краевое Законодательное собрание образует постоянно действующий орган государственного финансового контроля - Счетную палату Алтайского края, которая осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает контроль за исполнением краевого бюджета, расходованием средств, выделенных Алтайскому краю из федерального бюджета, а также за использованием объектов права собственности Алтайского края. Правовой статус Счетной палаты Алтайского края, порядок назначения и освобождения от должности председателя и заместителя председателя Счетной палаты Алтайского края устанавливаются законом Алтайского края».

Отметим, что в конституциях и уставах ряда субъектов Российской Федерации нормы, касающиеся контрольно-счетных органов, были приведены в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Созданные во всех субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы действуют в соответствии с региональными законами, которые приняты чаще всего по прямому указанию соответствующих норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и устанавливают правовой статус, порядок образования и деятельности контрольно-счетных органов. Приведем несколько примеров таких региональных законов: Закон города Москвы от 30 июня 2010 г. № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы»13, Закон Республики Тыва от 7 декабря 2001 года № 1200 «О Счетной палате Республики Тыва»14, Закон Республики Саха (Якутия) от 16 марта 1995 г. № 55-I «О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»15, Закон Смоленской области от 23 июня 2011 года № 37-з «О Контрольно-счетной палате Смоленской области»16, и др. Законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах приводятся в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, одновременно регулирующие деятельность как регионального контрольно-счетного органа, так и контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории данного региона: Закон Самарской области от 30 сентября 2011 года № 86-ГД «О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области»17, Областной закон от 12 июля 2011 года № 62-ОЗ «О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области»18 и др.

Принимаются региональные законы, в которых регулируются отдельные вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации и расположенных на его территории муниципальных образований: Закон Челябинской области от 29 сентября 2011 года № 196-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации и деятельности Контрольно-счетной палаты Челябинской области и контрольно-счетных органов муниципальных образований Челябинской области»19, Закон Орловской области от 9 сентября 2011 года № 1274-ОЗ «О реализации отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»20.

Нормы, регулирующие организацию и деятельность контрольно-счетных органов, могут содержаться в региональных законах о государственном финансовом контроле. Как известно, на федеральном уровне такого законодательства до сих пор принято не было, однако на региональном уровне отдельные субъекты Российской Федерации приняли законы о государственном финансовом контроле: Закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 года 320-3 № 653-III «О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)»21, Закон Нижегородской области от 9 марта 2010 года № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области»22 и др. В таких законах обычно закрепляются организационно-правовые основы государственного финансового контроля, осуществляемого на региональном уровне, его принципы, методы реализации, определяется место, которое контрольно-счетные органы занимают в институциональной системе регионального государственного финансового контроля.

Бюджетные полномочия контрольно-счетных органов, финансовое обеспечение их деятельности в ряде случаев становятся предметом бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации. Так, в Законе Республики Адыгея от 8 апреля 2008 года № 161 «О бюджетном процессе в Республике Адыгея»23 Контрольно-счетная палата определена как участник бюджетного процесса (ст. 2), перечислены ее бюджетные полномочия: осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовка заключений на годовой отчет об исполнении республиканского бюджета и бюджета республиканского фонда обязательного медицинского страхования, проведение экспертизы проектов бюджетов, проведение проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета (ст. 14) и т.д.

Ст. 50 Закона Псковской области от 6 июня 2008 года № 769-оз «О бюджетном процессе в Псковской области»24 называется «Финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой». В ней перечислены основные направления деятельности контрольно-счетного органа по контролю за исполнением областного бюджета.

На законодательном уровне закрепляется участие контрольно-счетных органов в реализации иных мероприятий государственной политики. Согласно ст. 3 Закона Республики Мордовия от 8 июня 2007 года № 54-З «О противодействии коррупции в Республике Мордовия»25 Счетная палата Республики Мордовия в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Законом Республики Мордовия «О Счетной палате Республики Мордовия».

Отдельные аспекты деятельности контрольно-счетных органов могут регулироваться «непрофильными» (применительно к проблематике финансового контроля) региональными законодательными актами о государственной гражданской службе, государственной защите должностных лиц правоохранительных и контрольных органов и др.

Контрольно-счетный орган осуществляет свою деятельность в соответствии с уставом, утверждаемым законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации: Постановление Госсобрания Республики Мордовия от 20 октября 2006 года № 1337-III «Об утверждении Устава Счетной палаты Республики Мордовия»26, Постановление Совета Народного Хурала Республики Бурятия от 26 мая 2006 года № 1156-III «О согласовании Регламента Счетной палаты Республики Бурятия»27 и др.

В системе источников правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации присутствуют также локальные правовые акты, принимаемые самими контрольно-счетными палатами (например, Регламент Контрольно-счетной палаты Ивановской области, утвержденный решением Коллегии Контрольно-счетной палаты Ивановской области от 6 декабря 2010 года № 17/128).

В ч. 1 ст. 3 Закон № 6-ФЗ содержится законодательное определение термина «контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации» как родового понятия для обозначения государственных органов субъектов Российской Федерации, уполномоченных осуществлять внешний государственный финансовый контроль.

Введение указанного термина в российское позитивное финансовое право делает возможным унифицировать различные наименования контрольно-счетных органов, используемые в конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (как например, счетная палата, контрольно-счетная палата, контрольный комитет, контрольно-бюджетный комитет, контрольно-бюджетная палата и др.).

Определение понятия «контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации» в комплексе с анализом остального текста Закона позволяет выделить следующие особенности статуса региональных контрольно-счетных органов как субъектов государственного финансового контроля.

1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является самостоятельным государственным органом субъекта Российской Федерации.

Выполнение данного условия является неотъемлемой гарантией соблюдения одного из закрепленных в ст. 4 Закона № 6-ФЗ принципов финансового контроля и одновременно руководящего начала в организации и деятельности контрольно-счетных органов - принципа независимости.

О самостоятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации свидетельствуют отдельные положения рассматриваемого Закона, наделяющие данные органы организационной, функциональной, финансовой и административной (управленческой) автономией.

Федеральным законодателем определен перечень объектов контроля, на которые распространяются полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, при одновременном установлении условий независимости данных органов от проверяемых ими органов и организаций (часть 4 ст. 9 Закона № 6-ФЗ). Действия (бездействие) должностных лиц контрольно-счетных органов могут быть обжалованы проверяемыми органами и организациями в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации (часть 2 ст. 17 Закона № 6-ФЗ).

Одной из самых важных гарантий самостоятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации выступает его финансовая автономность, закрепленная в части 1 ст. 20 Закона № 6-ФЗ. Средства, предназначенные для финансового обеспечения деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельной строкой.

Помимо этого, председателю, заместителю(-ям) председателя и аудиторам контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (часть 7 ст. 7 Закона № 6-ФЗ).

2. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации и подотчетен ему.

Закон, наделяя контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации статусом самостоятельного государственного органа субъекта Российской Федерации, тем не менее устанавливает его подотчетность (но не подчиненность!) законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации, учредившему данный орган финансового контроля29.

При этом сфера подотчетности определена в Законе № 6-ФЗ как проведенные контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, результаты которых оформляются в виде регулярных отчетов о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

Данную информацию контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в отношении итоговых отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда - ежегодно, в отношении промежуточных отчетов - в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, определяющим статус регионального контрольно-счетного органа.

3. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации - постоянно действующий орган.

Организационная независимость контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, кроме названных выше элементов статуса данного органа и его должностных лиц, гарантируется за счет установленных в Законе на основе принципа постоянства деятельности (стабильности) временных параметров осуществления им своих полномочий.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации непрерывной системы контроля на всем протяжении бюджетного процесса:

1) на стадии составления проекта бюджета - экспертиза проектов законов о бюджете субъекта Российской Федерации и бюджете территориального государственного внебюджетного фонда на очередной финансовый год и следующий за ним двухлетний плановый период;

2) на стадии исполнения бюджета - контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в текущем финансовом году;

3) на отчетной стадии - осуществление внешней проверки бюджетной отчетности, подготовка и представление законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации заключений по исполнению бюджета субъекта и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в отчетном финансовом году.

В соответствии с ч. 5 ст. 3Закона № 6-ФЗ деятельность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации очередного созыва.

4. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет функции внешнего государственного финансового контроля.

Согласно ст. 1 Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой в 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лима (Республика Перу), организация финансового контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Как далее гласит названный документ, признаваемый общепринятым стандартом организации и деятельности органов финансового контроля, «контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».

Для достижения этой цели формируется специализированный орган финансового контроля, статус, внутреннее устройство и организация деятельности которого обеспечивают функционирование механизма внешнего финансового контроля в целом и применение отдельных форм (методов) финансового контроля в частности.

5. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

Исходя из анализа текста Закона № 6-ФЗ, очевидно, что по порядку образования, составу членов, отношению к собственности, правам и обязанностям, характеру деятельности контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации принципиально отличаются от юридических лиц частного права. По своей сущности контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации являются некоммерческими образованиями - юридическими лицами публичного права30.

1.2. Принципы деятельности, порядок образования, состав и структура Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики

Для проведения внешнего государственного финансового контроля на федеральном уровне согласно Конституции Российской Федерации 1993 года и Федеральному Закону № 4-ФЗ от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации»31 была образована Счетная палата Российской Федерации. Однако, внешний контроль за использованием финансовых ресурсов субъектов Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, остался вне сферы ее компетенции.

Осознавая важность и актуальность решения этой проблемы представительные органы власти субъектов Федерации начиная с 1995 года начали создавать собственные контрольно-счетные органы. Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сложилась определенная система органов внешнего государственного финансового контроля субъектов Федерации, составной частью которой является и Контрольно-счетная палата Государственного Совета Чувашской Республики.

Законодательный орган Чувашской Республики в числе первых среди субъектов Российской Федерации публично заявил о необходимости создания органа внешнего государственного контроля на уровне регионов. Еще до принятия Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации» Государственный Совет Чувашской Республики 16 декабря 1994 года принял Постановление «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики»32. В этом документе подчеркивается, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета целесообразно создать Контрольно-счетную палату Государственного Совета Чувашской Республики.

Правовой основой для образования контрольно-счетного органа в Чувашской Республике послужил Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики»33, принятый еще 28 апреля 1995 года. Закон определил Контрольно-счетную палату Чувашской Республики как постоянно действующий орган государственного финансового контроля. В рамках задач, предусмотренных законодательством, ей предоставлялось организационная и функциональная независимость.

Перед Контрольно-счетной палатой ставились следующие основные задачи:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета и местных бюджетов, а также бюджетов республиканских внебюджетных фондов;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования республиканской собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов республиканского бюджета и бюджетов республиканских внебюджетных фондов;

- финансово-экономическая экспертиза проектов законов Чувашской Республики, а также нормативно-правовых актов органов государственной власти Чувашской Республики, предусматривающих расходы, покрываемые за счет республиканского бюджета, или влияющих на формирование и исполнение республиканского бюджета и бюджетов республиканских внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей республиканского бюджета и бюджетов республиканских внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета Чувашской Республики и средств республиканских внебюджетных фондов в Национальном банке Чувашской Республики, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Чувашской Республики.

Однако сам контрольно-счетный орган республики образовался не сразу же после принятия закона. Лишь спустя два года, 19 марта 1997 года Государственный Совет Чувашской Республики принял постановление «Об образовании Контрольно-счетной группы Государственного Совета Чувашской Республики»34. Ее правовой статус определялся Временным положением о Контрольно-счетной группе Государственного Совета Чувашской Республики.

Согласно Временному положению Контрольно-счетная группа образовывается в целях контроля за исполнением республиканского бюджета Чувашской Республики, использованием средств внебюджетных и валютных фондов, законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета и средств республиканских внебюджетных и валютных фондов в Национальном банке Чувашской Республики, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Чувашской Республики. Она состояла из руководителя группы и двух аудиторов и входила в состав Государственного Совета Чувашской Республики в качестве его структурного подразделения.

Вскоре значительно расширяется правовой статус контрольно-счетного органа Чувашской Республики. Постановлением Государственного Совета Чувашской Республики от 25 апреля 1997 года35 Контрольно-счетная группа Государственного Совета Чувашской Республики преобразуется в Контрольно-счетную палату Чувашской Республики и начинает осуществлять свою деятельность в объеме компетенции, определенной Законом Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики».

В последующем, 21 июня 2001 года, принимается новый Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики»36, согласно которому Контрольно-счетная палата Государственного Совета Чувашской Республики являлась органом государственного финансового контроля и подотчетна Государственному Совету Чувашской Республики.

Постановлением Государственного Совета Чувашской Республики от     9 ноября 2006 года принят Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики»37, в соответствии с которым Контрольно-счетной палате предоставлено право юридического лица.

На очередной 41 сессии Государственного Совета Чувашской Республики 2 сентября 2011 года был принят Закон Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики»38 (Далее – Закон ЧР № 58), который вступил в действие с 1 октября 2011 года.

Новый Закон, основываясь на исходных положениях Закона № 6-ФЗ, установил основные принципы, на которых должна основываться деятельность контрольно-счетных органов. Согласно ст. 3 Закон ЧР № 58 «деятельность Контрольно-счетной палаты основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности».

В переводе с латинского термин «принцип» (pri№cipium) означает основу, первоначало. Под принципом права принято понимать основные направляющие, руководящие, смыслообразующие идеи, лежащие в основе функционирования определенной системы отношений, являющиеся ее фундаментом39.

Принципы права не создаются по воле и субъективному желанию отдельных индивидов или социальных групп. Они носят объективный характер, обусловлены существующими социально-экономическими отношениями, а также природой государства и права как общественных институтов40.

Принципы права выступают регуляторами общественных отношений, отражают и одновременно определяют тенденции развития государства.

Зафиксированные в Законе № 6-ФЗ принципы коррелируют с конституционными нормами-принципами и нормами международного права41. Базовые принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации восходят к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (I№TOSAI) в 1977 году, а также к Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года.

Остановимся более подробно на характеристики указанных принципов.

Принцип законности как общеправовой принцип закреплен в Конституции РФ. В пункте 2 статьи 4 закреплено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Относительно процесса осуществления финансового контроля, данный принцип реализуется через обязательную нормативную правовую регламентацию деятельности контрольно-счетных органов. Через действие принципа законности происходит легитимация существующего общественного строя и отношений между государством и обществом.

Принцип объективности раскрывается в части второй Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. В п. 2.3 записано, что принцип объективности предполагает:

- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;

- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;

- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;

- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Объективный подход требует от сотрудников контрольно-счетных органов четкого следования букве и духу закона, отсутствия личностной заинтересованности в результатах проверок. Конкретизация данного положения содержится в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»42, где в статье 4 в качестве одного из принципов гражданской службы указывается профессионализм и компетентность гражданских служащих, выступающие условиями объективности их деятельности. В соответствии со статьей 18 указанного Закона гражданский служащий обязан не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам.

Чтобы исключить личную заинтересованность лица, проводящего контрольные мероприятия, в п. 5 и п. 6 ст. 7 Закона № 6-ФЗ присутствует специальное указание на недопустимость родственных связей между гражданами, замещающими государственные должности в контрольно-счетном органе, и руководителями различных органов государственной власти.

Информация, полученная в процессе контрольных мероприятий, должна соответствовать реальному положению вещей, адекватно отражать сложившуюся ситуацию. Выводы, сделанные по результатам проверок, должны носить обоснованный характер, подтверждаться конкретными данными. Только в случае объективности выводов может быть принято верное решение в отношении исправления и преодоления выявленных нарушений.

Важнейшим принципом деятельности контрольно-счетных органов является принцип эффективности.

В п. 1.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ зафиксировано, что главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государств. Содержание понятия эффективности раскрывается в п. 1.4 этой же Декларации, где записано, что эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.

Одним из направлений реализации принципа эффективности является использование аудита эффективности как одного из типов финансового контроля. В соответствие со Стандартом СФК 101 к аудиту эффективности относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Аудит эффективности предполагает проверку законного характера использования государственных и муниципальных средств, их целевого назначения, а также эффективность использования финансовых ресурсов для решения общегосударственных задач. Эффективность в данном аспекте включает в себя две составляющие: экономность расходования средств и их результативность. Аудит эффективности направлен не только на выявление недостатков, но в первую очередь на определение путей и механизмов преодоления выявленных проблем, выработку рекомендаций по их устранению. Поэтому в пункте 1 статьи 10 Закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» зафиксировано, что к формам осуществления контрольно-счетными органами финансового контроля наряду с контрольными относятся также экспертно-аналитические мероприятия.

Следующим принципом деятельности контрольно-счетных органов является принцип независимости.

Независимость контрольно-счетных органов может быть рассмотрена в организационном, финансовом, функциональном и иных отношениях. Органы финансового контроля самостоятельно определяют предмет и объект контроля, методы и формы контрольной деятельности, объем и сроки проведения проверок. Принцип независимости также нашел свое отражение в п. 2.2 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ. Он включает в себя:

- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;

- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;

- избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;

- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;

- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);

- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;

- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Принцип независимости самым тесным образом связан с принципом гласности. Принцип гласности предполагает открытость и прозрачность деятельности контрольно-счетных органов, информированность граждан о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и принятых по их поводу решений, о мерах по исправлению выявленных нарушений. Данный принцип требует общедоступности результатов финансового контроля.

«В соответствии с требованиями статьи 21 Закона Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики» на сайте Контрольно-счетной палаты в официальном портале органов власти Чувашской Республики в сети Интернет размещаются планы работы, основные результаты проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, заключения на законопроекты, отчеты, методические материалы и стандарты, информация о деятельности Совета контрольно-счетных органов Чувашской Республики. В 2014 году в печатных средствах массовой информации размещено 10 материалов о деятельности Контрольно-счетной палаты»43.

Принципы деятельности контрольно-счетных органов тесно взаимосвязаны между собой. Они обладают признаком системности. Содержание и значение каждого отдельного принципа определяется не только собственным содержанием, но и местом, занимаемым в целостной системе принципов деятельности контрольно-счетных органов. Принципы деятельности контрольно-счетных органов представляют собой единое концептуальное образование.

Так, например, объективность является одним из определяющих условий эффективности деятельности контрольно-счетных органов44. В то же время гарантией объективного отражения реального положения дел в контролируемой сфере деятельности является организационная и функциональная независимость и гласность контрольно-счетных органов.

Следует также отметить, что принципы деятельности контрольно-счетных органов не только отражают уже сложившиеся отношения, но также определяют приоритетные направления развития финансовой системы.

Закон устанавливает единообразие структуры и состава контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации обязательно должны быть предусмотрены должности председателя и аудиторов, а также должности аппарата контрольно-счетного органа: инспекторов и иных штатных работников. Кроме того, в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя, но ее наличие не является обязательным, в отличие от Счетной палаты Российской Федерации, где такая должность предусматривается в обязательном порядке.

Более детально структура контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации определяется соответственно законом субъекта Российской Федерации о контрольно-счетном органе. Действующим Законом Чувашской Республики «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики» предусмотрена следующая структура:

Таким образом, Контрольно-счетная палата Чувашской Республики образуется в составе председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата Контрольно-счетной палаты.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Контрольно-счетной палаты, методологии проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, подготовки заключений, проведения экспертиз, рассмотрения отчетов и информационных сообщений, направляемых в Государственный Совет Чувашской Республики, Главе Чувашской Республики, а также проверяемым организациям, образуется коллегия Контрольно-счетной палаты. В состав коллегии входят председатель, заместитель председателя и аудиторы Контрольно-счетной палаты.

В состав аппарата Контрольно-счетной палаты входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов Контрольно-счетной палаты возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего государственного финансового контроля в пределах компетенции Контрольно-счетной палаты.

При этом только председатель Контрольно-счетной палаты замещает государственную должность Чувашской Республики. Заместитель председателя, аудиторы, инспекторы и иные работники аппарата Контрольно-счетной палаты являются государственными гражданскими служащими, замещающими должности государственной гражданской службы Чувашской Республики в соответствии с Реестром должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики.

В соответствие с Указом Президента ЧР от 01.09.2006 № 73 «О сводном перечне государственных должностей Чувашской Республики и Реестре должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики»45 перечень должностей в Контрольно-счетной палате Чувашской Республики выглядит следующим образом:

Должности категории «руководители»:

Высшая группа должностей - заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики.

Главная группа должностей - аудитор Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики.

Должности категории «специалисты»:

Главная группа должностей - начальник отдела.

Ведущая группа должностей - заведующий сектором, ведущий инспектор, инспектор, консультант.

Должности категории «обеспечивающие специалисты»:

Главная группа должностей - главный специалист 1 разряда, главный специалист 2 разряда.

Ведущая группа должностей - ведущий специалист 1 разряда, ведущий специалист 2 разряда, ведущий специалист 3 разряда.

Старшая группа должностей - старший специалист 1 разряда, старший специалист 2 разряда, старший специалист 3 разряда.

Младшая группа должностей - специалист 1 разряда.

Штатная численность Контрольно-счетной палаты утверждается постановлением Государственного Совета Чувашской Республики по предложению председателя Контрольно-счетной палаты. При расчете штатной численности учитываются доля Чувашской Республики в консолидированном бюджете Российской Федерации, число муниципальных образований, находящихся на территории Чувашской Республики, и численность населения, постоянно проживающего на территории Чувашской Республики.

В настоящее время согласно Постановлению Государственного Совета ЧР от 10.02.2015 № 794 «Об утверждении штатной численности Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики»46 штатная численность Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики утверждена в количестве 17 единиц.

Структура и штатное расписание Контрольно-счетной палаты утверждаются председателем Контрольно-счетной палаты в пределах установленной штатной численности и средств, предусмотренных в республиканском бюджете Чувашской Республики на обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты.

Согласно ч. 7 Закон ЧР № 58 «права, обязанности и ответственность работников Контрольно-счетной палаты определяются Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права».

Так, например, согласно ст. 14 Закона № 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право:

«1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения;

2) в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Опечатывание касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятие документов и материалов производятся с участием уполномоченных должностных лиц проверяемых органов и организаций и составлением соответствующих актов;

3) в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;

4) в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;

5) составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий;

6) в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

7) знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

8) знакомиться с технической документацией к электронным базам данных;

9) составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации».

Однако, должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов.

Должностные лица контрольно-счетных органов обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых органах и организациях контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия объективно и достоверно отражать их результаты в соответствующих актах, отчетах и заключениях контрольно-счетного органа.

Должностные лица контрольно-счетных органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность и объективность результатов, проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы Контрольно-счетной палаты назначаются на должность постановлением Государственного Совета Чувашской Республики47. Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты составляет пять лет.

Согласно ст. 5 Закон ЧР № 58 «предложения о кандидатурах на должность председателя Контрольно-счетной палаты вносятся в Государственный Совет Чувашской Республики:

1) Председателем Государственного Совета Чувашской Республики;

2) депутатами Государственного Совета Чувашской Республики - не менее одной трети от установленного числа депутатов Государственного Совета Чувашской Республики;

3) Главой Чувашской Республики».

Порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты устанавливается Регламентом Государственного Совета Чувашской Республики48.

На должность председателя, заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции не менее пяти лет.

Гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора Контрольно-счетной палаты в случае:

1) наличия у него неснятой или непогашенной судимости;

2) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

4) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

При этом Председатель Контрольно-счетной палаты не может состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с Председателем Государственного Совета Чувашской Республики, Главой Чувашской Республики, Председателем Кабинета Министров Чувашской Республики, с руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории Чувашской Республики.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы Контрольно-счетной палаты не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы Контрольно-счетной палаты, а также лица, претендующие на замещение указанных должностей, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Чувашской Республики.

В соответствии с законодательством Российской Федерации председатель Контрольно-счетной палаты, его супруга (супруг) и несовершеннолетние дети не вправе открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

В соответствии с законодательством Российской Федерации на председателя Контрольно-счетной палаты распространяются запреты, ограничения и обязанности, установленные для лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и иными федеральными законами.

Законодательством достаточно четко определены гарантии статуса должностных лиц Контрольно-счетной палаты, к которым относятся председатель, заместитель председателя, аудиторы, инспекторы Контрольно-счетной палаты являются должностными лицами Контрольно-счетной палаты.

Воздействие в какой-либо форме на должностных лиц Контрольно-счетной палаты в целях воспрепятствования осуществлению ими должностных полномочий или оказания влияния на принимаемые ими решения, а также насильственные действия, оскорбления, а равно клевета в отношении должностных лиц Контрольно-счетной палаты либо распространение заведомо ложной информации об их деятельности влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Чувашской Республики.

Должностные лица Контрольно-счетной палаты подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Должностные лица Контрольно-счетной палаты обладают гарантиями профессиональной независимости.

Заместитель председателя, аудиторы Контрольно-счетной палаты досрочно освобождаются от должности постановлением Государственного Совета Чувашской Республики в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вопрос о досрочном освобождении от должности заместителя председателя, аудитора Контрольно-счетной палаты вносится на рассмотрение Государственного Совета Чувашской Республики председателем Контрольно-счетной палаты.

---

1 Аверичева И.Л. Счетная палата Ханты-Мансийского автономного округа как постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля // Публично-правовые исследования (электронный журнал). - 2013. - № 3. - С. 39.

2 Демидов М.В. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации: правовой статус и проблемы его унификации / М.В. Демидов // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 5. – С. 17.

3 СЗ РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 903

4 Российская газета. – 1993. - № 237. – 25 декабря.

5 СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

6 СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823. 

7 СЗ РФ. – 2013.  - № 14. - Ст. 1649.

8 СЗ РФ. - 1995. - № 15. - Ст. 1455. 

9 СЗ РФ. - 2005. - № 2. - Ст. 158. 

10 СЗ РФ. - 2009. - № 49. - Ст. 5921. 

11 Собрание законодательства Чувашской Республики. - 2000. - № 11 - 12. - Ст. 442.

12 Алтайская правда. - 1999. - № 235.

13 Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2010. - № 41.

14 Тувинская правда. - 2002. – 17 января.

15 Якутские ведомости. - 2003. - № 23.

16 Смоленская газета. - 2011. - № 67.

17 Волжская коммуна. - 2011. - № 368.

18 Собрание законодательства Свердловской области. - 2011. - № 7.  - Ст. 1238.

19 Южноуральская панорама. – 2011. - № 252.

20 Орловская правда. - 2011. - № 136.

21 Якутские ведомости. 12.05.2006. № 29.

22 Правовая среда. - 2010. - № 26.

23 Собрание законодательства Республики Адыгея. - 2008. - № 4.

24 Псковская правда. - 2008. - № 144 - 146.

25 Известия Мордовии. - 2009. - № 63-15.

26 Известия Мордовии. - 2006. - № 161-33.

27 Бурятия. - 2006. - № 102. - № 33.

28 Законы Ивановской области, постановления Ивановской областной Думы, иная официальная информация. 2011. 14.01.2011. № 2(321).

29 Ялбулганов А.А. Контрольно-счетные органы и осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля / А.А. Ялбулганов // Реформы и право. - 2012. - № 1. - С. 23 - 28.

30 Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. - М., 2011. - С. 178.

31 См.: Федеральный Закон № 4-ФЗ от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. - № 3. - ст. 167 (утратил силу).

32 См.: Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 16 декабря 1994г. № 139 «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета Чувашской Респуб­лики. - 1995. - № 4. - С. 38.

33 См.: Закон Чувашской Республики от 28 апреля 1995 г. «О Контрольно-счет­ной палате Чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета Чуваш­ской Республики. - 1995. - № 6. - С. 5-15 (утратил силу).

34 Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 19 марта 1997 г. № 626 «Об образовании Контрольно-счетной группы Государственного Совета Чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. - 1997. - № 17. - С. 11.

35 Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 25 ап­реля 1997 г.             № 674 «О преобразовании Контрольно-счетной группы Государствен­ного Совета Чувашской Республики в Контрольно-счетную палату Чувашской Рес­публики» // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. - 1997. - №18. - С. 64.

36 Закон Чувашской Республики от 21 июня 2001 г. «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. - 2001. - № 41. - С. 5-13 (утратил силу).

37 Закон Чувашской Республики от 20 ноября 2006 № 51 «О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики» // Республика. – 2006. - № 53.

38 Закон Чувашской Республики от 13 сентября 2011 г. № 58 «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. - 2011. - № 91.

39 Проблемы теории государства и права / Отв. ред. М.Н. Марченко. - М., 2014. – С. 113.

40 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. - М., 2009. – С. 89.

41 Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» / А.А. Бельтюкова, В.Ю. Вобликов, Ю.В. Гинзбург и др.; под ред. А.А. Ялбулганова // СПС КонсультантПлюс. 2011.

42 СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

43 Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Чувашской Республики за 2014 год // СПС «Гарант».

44 Зенин С.С. Правовое закрепление системы власти в Конституции РФ: теоретический аспект // Lex russica. - 2013. - № 12. - С. 1369 - 1378.

45 Собрание законодательства ЧР. – 2006. - № 9. - Ст. 563.

46 Собрание законодательства ЧР. – 2015. - № 2. - Ст. 105.

47 См., например: Постановление Государственного Совета ЧР от 17.06.2008 № 303 «О назначении Демидова М.В. на должность заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета ЧР. – 2008. - № 76. - Ст. 1623.

48 Постановление Государственного Совета ЧР от 15.03.2012 № 63 «О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики» // Ведомости Государственного Совета ЧР. – 2012. - № 94. - Ст. 28.